PPP模式

什么是PPP模式

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，一般译为“公共民营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了供应某种公共物品和服务， 以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来清晰双方的权利和义务，以保证合作的顺遂完成，最终使合作各方高达比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式的成长

为了弥补BOT模式的不足，近年来,显现了一种新的融资模式——PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公共政府部门与私营企业合作模式。PPP模式是公共基建中发展起来的一种优化的项目融资与实行模式，这是一种以各参与者的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位构成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务运营公司或对项目执行投资的第三方构成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及运营。政府一般与供应贷款的金融机构促成一个直接协议，这个协议不是对项目执行担保的协议，而是一个向借贷机构允诺将按与特殊目的公司签定的合同支付相关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺遂地得到金融机构的贷款。采取该种融资形式的实质是：政府通过予以民营公司长期的特许运营权和收益权来换取基础设施加速建设及有效经营。

PPP模式尽管是近几年才发展起来的,但在国外已经得到了广泛的应用。1992年英国最早应用PPP模式。英国75％的政府管理者觉得PPP模式下的工程高达和胜过价格与质量关系的要求，可节省17％的资金。80％的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30％；20％未按期完成的、拖延时间最长没有胜过4个月。同期，80％的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能高达25％；20％胜过预算的是由于政府提出调整工程方案。依照英国的经验，适于PPP模式的工程包含：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。智利是国家为平衡基础设施投资和公用事业急需改观的环境下于1994年引进PPP模式的。结果是提升了基础设施现代化程度，并得到足够资金投资到社会发展计划。迄今已完成36个项目，投资额60亿美元。其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。年投资范围由模式实行以前的3亿美元增长到17亿美元。葡萄牙从1997年起步PPP模式，首先应用在公路网的建设上。到2006年的10年阶段，公路里程比原来增长一倍。除公路以外，正在实行的工程还包含医院的建设和经营、修建铁路和城市地铁。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门实施PPP模式下的工程招投标和签订工程合同作出具体的规定。据巴西计划部称，已经列为2004年－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。

在我国社会主义市场经济的目前阶段，过分依靠政府来独立运转公共基建项目，不可避免地会遇到国外政府早已碰到过的种种困难。所以，促进我国基建项目的私营化。在我国基建领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。我国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在我国的成长给予了适当的国家政策方面的支持和法律法规方面的支持。

为适应现代经济飞速发展,各国十分重视公共基建,但是单靠政府资金已不能满足需求。伴随政府财政在公共基建中地位的下滑，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国在利用国际及国内民间私人资本执行公共基建中，BOT模式是当前比较成熟和应用最广的项目融资模式, 但是该种模式也存在着几个方面的缺点: 公共部门和私人企业往往都需要经历一个长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项当前期过长,使投标费用过高；投资方和贷款人风险过大,没有退路,使融资举步维艰；参与项目投资各方利益矛盾大,对融资产生阻碍；机制不灵活,减弱私人企业引进先进技术和管理经验积极性；在特许期内，政府对项目失去控制权；等等。

PPP模式的内涵

PPP模式的内涵首要包含下方四个方面：

第一，PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种达到形式，首要依据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的强度并非是项目投资者或发起人的资信来安排融资。项目运营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府予以的有限允诺是贷款的安全保障。

第二、PPP融资模式可以使私营资本许多地参与到项目中，以提升效率，减弱风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与私营企业以特许权协议为基础执行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使私营企业参与到城市轨道交通项目的证实、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅减弱了私营企业的投资风险，而且能将私营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地达到对项目建设与运行的控制，进而有助于减弱项目建设投资的风险，较好地保障国家与私营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，减弱项目运转成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三、PPP模式可以在一定程度上保证私营资本“有利可图”。民营部门的投资目标是谋求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不足私营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以予以私人投资人相应的政策扶持作为弥补，进而很好地处理了这个困难，如税收优惠、贷款担保、予以私营企业沿线土地优先开发权等。通过实行这些政策可提升私营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提升城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和私营企业共同参与城市轨道交通的建设和经营，由私营企业负责项目融资，有机会增长项目的资本金数量，从而减弱较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给私营企业，进而减轻政府的风险。同期双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众供应服务。

PPP模式的目标及运转思路

PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短时间目标；二是高层次目标，指示入私人部门参与基建的综合长期合作的目标机构目标层次如图1所示。

图1 项目机构目标分解图

PPP模式的组织形式非常复杂，既或许包含私人营利性企业、私人非营利性组织，同期还或许包含公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会造成不同层次、类型的利益和责任的冲突。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才可致使合作各方的冲突模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基建项目的相关政策的策划者。

项目所在国政府对基建项目有一个完整的政策框架、目标和实行策略，对项目的建设和经营过程的参与各方执行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府相关机构，负责对政府政策指导方针执行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的相关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府相关机构的具体目标之间的关系，尽或许使参与各方在项目执行中高达预定的目标。该种模式的一个最明显的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资人和运营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并没有是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以高达与预期单独行动对比更为有利的结果,其运转思路如图1所示。在图2，参与各方尽管没有高达本身理想的最大利益,但总收益却是最大的,达到了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基建的宗旨。

PPP模式的优点

PPP模式使政府部门和私营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与私营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。PPP模式的优点如下：

（1）清除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用减弱。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府准许运用后,民营部门才可开始得到收益,所以PPP模式有助于提升效率和减弱工程产生价,能够清除项目完工风险和资金风险。研究显示,与传统的融资模式对比,PPP项目平都是政府部门节约 17%的费用,而且建设工期都能按时完成。

（2）有助于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从以往的基础设施公共服务的供应者变成一个监管的角色，进而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府阻力。

（3）促进了投资主体的多元化。利用民营部门来供应资产和服务能为政府部门供应许多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同期,民营部门参与项目还能助推在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提升办事效率,传播最佳管理理念和经验。

（4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和私营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众供应高质量的服务。

（5）使项目参与各方整合构成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起核心作用。

（6）风险分配合理。与BOT等模式不同, PPP在项目初期就可以达到风险分配,同期受于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,降低了承建商与投资商风险,进而减弱了融资难度,提升了项目融资成功的机会性。政府在分担风险的同期也拥有适当的控制权。

（7）应用规模普遍，该模式击穿了当前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种制约，可适用于城市供热等各种市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

PPP模式的必要条件

从国外近年来的经验看，下方几个原因是成功运转PPP模式的必要条件：

（1）政府部门的有力支持。在PPP模式中公共私营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总的角色和责任--为大众供应最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。PPP模式是供应公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并没有是对政府有效治理和决策的替代。在任何情形下，政府均应从保护和促进公共利益的态度出发，负责项目的总的策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，减弱项目总的风险等。

（2）健全的法律法规制度。PPP项目的运转需要在法律方面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承受的责任、义务和风险执行清晰界定，保护双方利益。在PPP模式下，项目设计、融资、经营、管理和维护等各个阶段都可以接纳公共私营合作，通过完善的法律法规对参与双方执行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

（3）专业化机构和人才的支持。PPP模式的运转普遍采取项目特许运营权的方式，执行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一面要求政策策划参与者策划规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运转供应技术指导和有关政策支持；另一面需要专业化的中介机构供应具体专业化的服务。

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