对于政策性金融的精准定义当前尚无统一的、能广泛接受的界定。在英文里政策性金融一般为“Policy-based Finance”。西方学者一般从政策金融的目标或运转方式来对政策金融执行界定。日本的小滨裕久、奥田英信等，将政策性金融定义为：“为了达到产业政策等特定的政策目标而采取的金融手段，也即为了培养特定的战略性的产业，在利率、贷款期限、担保条件等方面给予优惠，并有选择地供应资金。”
我国的政策性金融，是指在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格依照国家法规限定的业务规模、运营对象，以优惠性存贷利率，直接或间接为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策，而执行的一种特殊性资金融通举动。它是一切规范意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意愿的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补助等一连串特殊性资金融通举动的总称。
政策性金融尽管同其余资金融通形式一样具有融资性和有偿性，但其更重要的特质却是政策性和优惠性。 政策性金融内涵的界定首要体当下下方本质特质：政策性,首要是政府为了达到特定的政策目标而实行的手段；金融性，是一种在一定期限内以让渡资金的运用权为特质的资金融通举动；优惠性，即其在利率、贷款期限、担保条件等方面比商业银行贷款愈加优惠。这三个本质的特质充分表明了政策性金融同财政和商业金融的区别。
政策性金融造成的理论基础和经济基础
政策性金融在当今世界各国的广泛存在有其深刻的经济学理论基础。新古典经济学觉得，在现代市场经济的基本结构中，市场机制和原则尽管组成社会经济资源配置和经济运行协调的基础，但却不能处理经济社会中的所有困难。这不仅由于市场机制自身有其作用的边界，而且若干非经济原因也使市场机制造成很多失效的现象，即所谓的“市场失灵”。作为现代市场经济资源配置的首要渠道之一的金融市场在调节金融资源的配置中，受于金融市场的不充分竞争和金融机构自身的特性，致使不能有效地配置金融资源，即亦存在着“金融市场失灵”。对于金融资源配置中市场机制失灵的困难，就需要政府通过创立政策性金融机构来校正，以达到社会资源配置的经济有效性和社会合理性的有机统一。
所以，政策性金融机制并没有是完全同市场机制相反的行政机制，它具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性，是两者的巧妙结合并非是简单加总。即使伴随各国经济与社会向更高层次发展，政策性金融的种类、业务方式和运行规模与领域或许有种种改变，但它的基本机制与功能将长久存在并发挥作用。市场经济金融最发达的美国，将其农业政策性金融机构法定为永久性机构，正是从长期实践中深思熟虑的结果。
我国政策性金融的功能评价
我国政策性银行几年来的实践表在国务院的领导下，依照国家宏观经济政策和产业政策及区域发展政策，逐渐完善了筹融资机制，加大了对国家基本设施、基础产业和支柱产业、资本性货物出口的贷款支持，合理调整了信贷结构，在一定程度上有效防范和消解了金融风险，促进了国民经济发展。比如国家开发银行自 1994年4月开始运行到当下已经7年多了，成立时间不长，而贷款的余额已达数千亿元，有力地支持了我国的经济体制改革。
政策性金融机构不以国家权力代表的身份显现，在法律地位上没有任何操纵、干预商业性金融机构的特权，而是作为与商业性金融机构一样的平等主体参与产业融资活动。它不以盈利或利润最大化为运营目标、运营风险大、资产流动性差的特点使其具有不同于商业银行的多种功能：
(一)政策性功能
首要表当下政策性银行是以贯彻国家产业政策和区域发展政策为基本出发点，一般以优惠的利率环境、贷款期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区供应资金支持。这特别表当下基础产业和农业方面，农业是任何国家的基础性产业，更是弱质性产业，因此需要政府直接的财政补助和政策性金融的大力支持，但受于低收入国家财力所限，支持强度有限，只有发达国家的政策性金融可以给农业以直接的强有力的扶植与推动。而在低收入国家，政府则通过开发性的政策性金融对其国民经济的基础性产业和战略性产业予以巨额的、连续性的、强大的直接信贷扶植。在这些领域，政策性金融就发挥主体或主导性功能，而不仅是补充商业性金融的不足或纠正某些偏差。
(二)诱导性功能
指政策性金融机构的资金投放，致使间接地吸引商业性金融机构从事符合政策意图或国家长远发展战略目标的高风险新兴产业或着重产业的放款，充分发挥其首倡性、引导性功能，进而对政策扶植项目的投资形成一种乘数效应，高达以较少的资金助推许多的资金投入需要扶持的领域和项目的目的。
一般说来，政策性金融机构对处在成长前期、发展前途不明的着重产业先行投资，显示了政府对这些部门的扶持意愿，进而加强了商业性金融机构的投资信心。当商业性金融机构对某一产业的投资热情高涨后，政策性金融机构就渐渐降低其投资份额，把该投资领域让给商业性金融机构，转而扶持别的行业，形成一种政策性金融对商业性金融投资取向的倡导和诱导机制。政策性金融机构通过发挥该种“领头羊”的作用，促进了国家产业政策的顺遂实行，提升了整个社会的投资效益。在一般情形下，某一项目政策性投资只占20％-30％，而且多部分行业对政策性资金的依存度会随时间的推动而由高向低渐渐下滑，这就形成一种政策性金融对商业性金融资金运用方向和范围的诱导机制。
(三)区域经济梯度整合的功能
政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职”，依据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，配合政府执行梯度整合，进而有效调动经济资源，推动区域经济一体化发展。这首要是在商业性金融完全依照市场机制将金融资源从低利产业、地区配置到高利产业、地区的情形下，从微观和效率的角度看，该种逐利是合理或有效的。但从宏观经济运行和社会合理性角度看则会导致产业结构和地区结构的失衡。而政策性金融正是社会主义市场经济体制下贯彻政府产业政策和区域发展战略等宏观经济调控措施的必要工具。政策性金融的首要活动领域，比如农业、中小企业、某些基础性产业以及边远落后的地区和行业，正是商业性金融不愿或不予选择的领域，政策性融资活动对这些领域的正常发展，尤其是对产业结构调整、地区均衡发展等方面发挥了积极作用。这也是我国西部大开发战略中政策性银行的首要功能之一。
(四)补充性功能
政策性金融机构首要承受商业性金融机构无力或不愿承受的长期资金信贷业务，首要是补充完善商业性金融机构的功能。这表当下两方面：一面，对技术、市场风险较高的领域执行引导补充性投资，对投资回收期过长的项目及低收益的基础设施补充投资；另一面，直接对风险企业、低收益企业、低资信企业融资，间接地对企业信用形成担保，以引导商业性金融机构对其融资。
我国政策性金融的现况、困难与完善思路
我国的政策性银行运行以来，较好地完成了原定目标，政策性银行的贷款余额占全国金融机构贷款额的比例平稳在 10％以上，达万亿元。这对我国国有专业银行转制、提升资金运用效益、调节区域间经济发展不均衡、促进产业结构优化、乃至适应“西部大开发”战略和加入 WTO都起到不可替代的作用。但受于其成立时间短、经验不足，在本身运营管理和外部运营环境方面都还存在很多困难，影响其功能的有效发挥。
(一)我国政策性银行当前存在的困难
1．内部运营机制不健全，资产质量差，潜在风险严重。
政策性银行一面强调资金的来源与运用均为有偿的，需要达到自我循环；另一面，还要体现政策性功能，其贷款投向务必符合国家产业政策要求，扶持那些商业性金融不愿贷款、经济效益差而社会效益好、贷款回收期长的项目。该种天然的冲突性致使政策性银行必须看好于政策性贷款一边，忽略了盈利性。加上与政府及其部门的关系不规范，缺乏运营经验，对放出的款项监管强度不够，而且由于有财政的支持，责权利不清晰，贷款随意性较大，对款项回收的强度不强。这些都不可避免地产生政策性银行信贷资产质量的低下、潜在的金融风险日趋严重的现实。如农发行在1997年净亏损25亿元，1998年在财政补助156亿元的情形下仅盈利1亿元。
2．资产负债关系失衡，资金来源途径单一，期限结构、利率结构不合理，成本较高。
在中央财政财力有限，资本金迟迟不能到位的情形下，政策性银行首要是通过向中央银行融资和发行金融债券来满足其资金需求。相关数字显示，我国三家政策性银行(国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行)首要的单一融资途径筹资占其全部资金来源的80％以上，并有逐渐扩大的趋势，这加大了对中央银行基础货币的倒逼机制，影响货币政策的独立性、有效性；金融债券的大范围发行不但增长了筹资成本，而且严重制衡了资金的长期运用，最终必须深陷发新债还旧债的境地。
3．委托代理制度弊端颇多。
从我国政策性银行业务经营的现况看，受于没有分支机构或分支机构仍未建立，在相当长的一段期间内，其业务将委托商业性金融机构代办。但该种委托代理制度受于双方在运营目标、运营宗旨、核算体系、财务管理制度上都存在根本的区别，而双方间的具体职责、权限、违约的法律责任等方面又没有具体清晰的规定，结果无法形成直接的信贷经济约束，致使信贷资产质量很难保证，形成较大的体制性风险。首要表当下：委托代理关系缺乏竞争性和选择性，客观上存在代理行“漫不经心”，轻率放贷等现象，使政策性银行信贷资产的质量大受影响；政策性银行的资金严重漏损，时常被代理行和其余有关单位挤占挪用；受于结算传递途径梗阻，各政策性银行总行对系统内多地区之间资金的调度能力较低，资金闲置和资金匮乏并存、拆入资金与拆出资金并存，使政策性银行资金流动性较差，利用效率较低。
4．从外部运营环境来说，政策性银行的运营缺乏法律保障。
受于政策性银行业务活动的特殊性，很多国家都通过立法的形式对政策性银行的资金来源途径、资金运用方式和与社会各方面的关系作出清晰规定，而我国迄今连一般性的政策性银行法规都没有，致使政策性银行的运营活动缺乏法律根据。无论是内部运营管理，依旧外部关系的协调，都处在一种进退失据的状态。随意干预、变更政策性银行运营活动的事情时有发生，政策性银行本身的“寻租”、逐利等异化举动也屡见不鲜。
(二)我国政策性银行改革和完善思路
1．清晰定位政策性金融，完善其内部运营机制。
政策性金融既具有财政的特性，又具有金融的特质。其财政性显现为，财政务必为其供应资金或是为其谋求资金创造条件，政府务必在其中起主导作用，政策性银行务必按国家的产业政策从事业务活动，不以盈利为目的；其金融性显现为，资金来源中负债较多，资金运用是有偿的，须还本付息，并有一定收益。所以，既不能把政策性银行当作第二财政，随意扩大业务规模，不计成本，不求效益，又不能允许其运营商业性业务，与商业性金融机构争市场、争业务。只有从理论上清晰政策性金融的实质，才可在实践中把握政策性金融与商业性金融和财政投资的界限，避免相互串位，为政策性金融的运行造就一个不错的理论基础。
2．拓宽筹资途径，优化负债结构。
财政部门要量力而行，依据每年事实拨付给政策性银行的资本金或补助退税额来确定政府对政策性银行的核定任务数，给政策性银行适当的自主权，增长其筹资途径。如借鉴日本经验，开发邮政积蓄存款、基金融资等途径，加大向国外筹集政府优惠贷款的强度，研究面向社会公众发债的可行性。提升政策性银行内部或行际之间调拨资金的流动性，挖掘内部资金潜力，减小利息负担。受于财政拨付资本金数额重大、平稳、且无偿付红利或股息的后顾之忧，所以要建立财政拨付资本金的固定化、合法化机制，这是最首要的低成本资金来源。
3．完善既有政策性银行的组织机构体系，改革委托代理制度。
政策性银行要能有效运作，需要具备完善的组织机构体系。一是更改以往那种觉得政策性银行无需设立分支机构的想法，要清晰能否设立分支机构，应视业务发展的情形和需要而定，本着精简、高效的原则设立或撤并。二是更改由政府指定代理行的做法，引入竞争、择优机制，通过竞标决定代理行，同期策划相应的代理规则，严格规定代理行的资格和条件以及授受双方的权利、责任等事项。只有如此，才可提升委托质量，减弱委托费用，清除“寻租”现象。
4．赶紧组建国民经济发展不可缺少的新的政策性金融机构。
当前我国一部分急需政策性金融介入的领域和部门尚没有专门的政策性金融机构，如中小企业金融机构，环境银行，政策性保险公司，政策性住宅金融机构，科技开发银行等等。对于这些极具开发价值、风险较大、期限较长、经济发展必需的项目，政策性金融应积极承受起政策性的义务，在这些领域内建立政策性银行，完善政策性金融体系。
5.策划政策性金融法规。
市场经济是法制经济，政策性银行作为社会主义市场经济的产物和特殊的市场主体，务必将其全部运营活动纳入法制化轨道。在规范政策性银行运营举动的同期，清晰界定其与政府、中央银行、商行、企业等各方面的关系，解脱外部主体超越法规的干预，维护本身的合法权益，保障资产的安全。相关法规应包含两个层次：一是国家策划的政策性金融机构法，如《中国进出口银行法》、《国家开发银行法》等等。二是各种政策性金融机构或主管部门策划的内部规章制度。这类法规是国家专门法的补充和具体化，如贷款项目评估办法、贷款审批收放程序、贷款风险防范和管理办法、委托代理机构资格和职责规定等等。