自愿协议

什么是自愿协议

自愿协议(Voluntary Agreement-VA)是当前国际上应用最多的一种非强制性节能措施，它可以有效地弥补行政手段的不足。世界十余个首要发达国家，如美国、加拿大、英国、德国、法国、日本、澳大利亚、荷兰、挪威等都采取了该种政策措施来激励企业自觉节能。

自愿协议指的是整个工业部门或单个企业在自愿的基础上为提升能源效率与政府签订的一种协议。协议的内容在不同国家甚至同一国家的不同情形下也是不同的。但—般都包含两个方面：

1)整个工业部门或单个企业允诺在一定时期内高达某一节能目标；

2)政府予以工业部门或单个企业以某种激励。

自愿协议的首要思路是在政府的引导下许多地利用企业的积极性来促进节能。它是政府和工业部门在其各自利益的驱使下自愿签订的。也可以看作是在法律规定之外，企业“自愿”承受的节能环保义务。需要强调的一块是，自愿协议中的“自愿”并没有是绝对的“自愿”。它所指的“自愿”是有条件的。

自愿协议的类型

依据自愿协议参与者的参与程度和商量内容，可以把它大差不差分为两类。而事实实行的协议并不是都属于这两类中的一种，也有机会是这两种类型的某种组合。

经磋商促成协议型自愿协议。经磋商促成的自愿协议是指工业界与政府部门就特定的目标促成的协议。谈判时双方有一个约束条件，即假如协议没有促成，政府将令实行某种带有惩罚性的政策措施。

公众自愿参与型自愿协议。在此类型的自愿协议中，政府部门规定了一连串需要企业完全满足的条件，企业依据本身条件选择是参与，依旧不参与。

此外仍有一种类型是单方面允诺的协议，指的是仅由工业部门策划的，没有任何政府机构参与的单方契约。此类型并没有常见。

自愿协议的特点

自愿协议能够在很短的时期内，被很多国家所采取，而且越来越承受政府和工业部门的欢迎，是由于自愿协议具有其余政策和措施所不能比拟的独特之处。

1．灵活性好

工业部门参与自愿协议的动机一般是规避政府更严厉的政策法规。相对于政策法规的“硬”约束。工业部门更愿意选择“自愿”对政府允诺节能减排义务。也就是说，企业允诺高达适当的节能目标后，政府会给企业供应较宽松的环境，企业可以自主、灵活地选择节能项目和技术以达到目标。企业的自主性大大增强。

自愿协议的灵活性还体当下各国可以依据本国及每个行业的具体情形，灵活的选择自愿协议的实行形式。包含协议内容，配套的支持政策等都有很大的决策空间。

2．适用性强

自愿协议的灵活性决定了其应用规模广，形式多样，适用性强的特点。各国在引入自愿协议时，都可以在借鉴它国经验的基础上，结合本国特点研究出适用于本国的自愿协议。

3．低成本

与策划法律法规对比，政府通过自愿协议可以用更小的费用更快地达到国家的节能和环保目标。而政策法规的贯彻实行也远比实行自愿协议的成本大得多。经测算，发达国家通过自愿协议达到每吨碳减排的成本约50美元，比采取其余措施，如单纯的补助政策节约成本90美元／吨碳减排。

4．兼顾节能与环保

在90年代，国际上对于减排二氧化碳的磋商还没有清晰的意见时，很多欧洲各国就采取了自愿协议的方式，作为减排二氧化碳的国家政策。当前，欧元兑美元的节能自愿协议就是结合到减排温室气体自愿协议中的。

5．有助于发展政府与工业部门的关系

通过自愿协议，政府与工业部门达到了双赢，它们之间的合作关系持续加强，相互信任持续加强，在公众和市场中树立了不错的信誉和形象。进而为今后达到更大的成长目标奠定了基础。

国外自愿协议的成就经验

有关自愿协议，很多国家都有不少成功经验。这里向大家具体介绍一下国外自愿协议的签订、实行过程及其获得的成绩，以利于大家更好地理解自愿协议。

荷兰

1992年，荷兰政府与工业部门签订的自愿协议名叫“能效长期协议(LTA)”。在“能效长期协议”中，工业(或服务业、商业)部门允诺在 1989～2000年阶段将能效捉高20％。覆盖荷兰工业能耗90％的31个行业上千家公司加入了“能效长期协议”。到2000年事实提升能效22． 3％。超标完成了既定目标。

荷兰自愿协议签订过程

荷兰的自愿协议是由政府、工业部门(公司)、和独立第三方签订的。独立的第三方一般是研究机构或政府指定的代理机构，它帮助协调政府和公司之间的关系并供应与自愿协议有关的技术支持。

在荷兰的自愿协议中，荷兰经济事务部代表政府，行业协会代表工业部门(公司)，荷兰能效与环境公司(NOVEM)为独立第三方。

在签订“能效长期协议”前，第三方务必评估协议中目标策划的可行性，并调查故意向的签约者，以核实他们加入协议的诚意。在此基础上，按下列步骤签订协议：①第三方与工业部门对公司执行能效潜力的初步评估；②工业协会编撰提升能效的意愿书，提交给荷兰经济事务部；③第三方提出经济上可行的节能措施和项目；④经工业协会、经济事务部和第三方共同证实后，签订自愿协议。

荷兰自愿协议各方义务

在协议实施过程中，签约三方各承受其义务和责任。政府经济事务部供应政策(税收)支持、财政支持、能源审计支持等；工业协会编撰提升能效意愿书，策划高达节能目标的全面计划等；第三方负责供应技术支持、监测评估等。

协议的终止

假如公司不能供应节能计划利年度评审数据，又供应不出具有法律效力的理由，该公司将被消除在长期协议之外。当整个行业无法达到协议的目标，又不能做出合理的解释时，该行业的长期协议就全面终止。这就代表着这些公司要被现行标准和条例所制衡，并被终止享受实行协议阶段的优惠政策。

获得的成绩

荷兰的“能效长期协议”，其履行情形不错。到1996年末能效的提升已经高达了12．5％。到2000年，能效的提升完全符合预期目标，没有一个合同被终止，在可比条件下二氧化碳的排增大程度下滑，节能效益已达6亿多美元。当前，荷兰政府已经与大中型工业企业签订了新一次(2002～2012年)的自愿协议名叫“基准自愿协议”。

加拿大

从1975年，加拿大工业界自发地开展了“工业节能活动(CIPEC)”，有差不多700家公司参与。政府渐渐熟悉到：强制性政策法案并没有比市场改变对工业界提升能效影响大，跟随加大了“工业节能活动”倡导激励政策措施的推行强度，但公司参与自愿协议仍有很多阻碍。1990-1992年间，受于世界变暖困难日益加剧，耗能工业行业要求新的政策，“工业节能活动”作了大的改革：政府提出了“绿色计划”、“可替代与高效能源计划”，在自然资源部之外设立了国家级秘书处，增强政府与行业间的合作。该活动促进了工业结构的更改，疏通和建立了工业界与政府的合作途径，使整个工业界可以自愿地参与策划能效和减排目标，保证了工业节能活动的自愿性。有21个行业工作组、31个工业协会和组织的约3000家公司加入了“工业节能活动”。从1990年至今，加拿人国内生产总值上涨了17．2％，而能源消费仪上涨了10％，工业界年均提升能效0．9％。

美国

美国白宫开展了能源之星，天气智星，绿色照明，废物能，电机考验等很多由公司或公众自愿参与的节能环保项目。联邦一级的长期自愿协议就有40多个。以1994年实施的“天气智星项目”为例，联邦政府提出并组织这一项目，一面是为了应对天气改变的环境阻力，另一面是从商业战略的高度出发，促进美国各公司在世界规模内占领重要战略位置，共有500多个公司参与了这一项目，其能耗占全部工业能源消费的13％，其中既有通用汽车公司如此的大公司，也有一部分雇员不足50人的小公司。到1998年末首次归纳表彰时，该项目获得了不错的环保、节能及经济上的效益，初步高达了项目的四个目标：

激励通过系统的，有效的方法，提升能效，直接降低温室气体排放；

通过清洁生产，导致经济效益和生产力的提升，提高对节能与环保的熟悉和治理水平；

同意公司选择自己觉得最合理的技术方案，促进技术创新；

发展有成效的，灵活的政府与工业部门的伙伴关系。

项目中各公司即使投了一点资，但都造成了重大的效益，并在最初几年就收回了投资。另外，世界多个国家如澳大利亚、丹麦、法国、荷兰、德国、日本、挪威也开展了卓有成效的节能自愿协议活动。

纵观世界各国政府能源治理的成长历程，大体都经历了强制性政策，非强制性政策，自愿协议(强制性政策+非强制性政策)三个阶段。各国的自愿协议名称不同、组织各异，但其本质均为由政府倡导，工业行业(企业)自愿作出在节约能源、提升能效、减排温室气体，改观环境方面的允诺，并与政府签订协议，在达到过程中由第三方执行评估审计，并将评估经历公之于众，如此不仅达到了节能环保目标，而且使行业(企业)提高了生产、治理、技术水平，减弱了成本，增长了效益，更在公众中、国际上树立了不错的信誉和形象。

中国引入自愿协议

1999到2001年，我国正处在向市场经济过渡阶段，亟待探索推动节能的新政策新模式，而此时，自愿协议政策在欧元兑美元等发达国家已经实践了十年，其效果已承受了国际节能界的普遍关注与肯定。所以，在原国家经贸委资源司的领导和支持下，在美国能源基金会“中国可连续能源项目”的资助和美国劳伦斯伯克利实验室的技术支持下，中国节能协会从1999年10月开始对中国的节能法规基础体系执行了研究。2000年3月，在清理了中国节能法规和收集整理国外能效政策的基础上，开始探索如何结合国外的成就经验，立足我国国情，将自愿协议这一政策模式引入中国，并将山东省钢铁行业的两家大企业济南钢铁集团总公司和莱芜钢铁集团有限公司选为自愿协议政策试点企业。

到2002年末，试点项目的试点框架设计，包含自愿协议的有关方法，如中国自愿协议合同样本，企业节能潜力评估办法，行业(企业)节能目标设定方法，自愿协议的监督和实行治理办法等的研究已基本完成。

2003年4月，济南钢铁集团总公司，莱芜钢铁集团有限公司与山东省经贸委签订了自愿协议。两家企业允诺三年内节能100万吨标煤，比企业原定的目标多节能14．3万吨标煤。至此中国的自愿协议进入到试点实行阶段。

试点成效

试点实行一年后，2004年6月召开了试点中期评估会，会上，国家发改委环资司刘显法副司长强凋：“山东省节能自愿协议项目获得了初步成功，积攒了中国节能自愿协议的丰富和宝贵的经验，为更深一步完善和推广这项工作，在冶金行业乃至全国开展自愿协议奠定了基础。”两家企业的首要节能指标都高达了自愿协议中设定的目标，共节能22．4万吨标准煤，减排二氧化硫4022吨，二氧化碳12．4万吨，达到节能效益1．22亿元。

试点的初步成功，一面确认了节能自愿协议在中国是可行的，另一面也反应出自愿协议由试点到推广仍有一段路得走，仍需要处理一连串有关困难，如指标体系困难，指标认定困难，政府政策困难等。所以，应更深一步对试点执行完善、归纳和升华，充分探讨自愿协议的多种形式，加速研究与节能自愿协议相配套的政策措施，如信息公布、财政和税收优惠等，赶紧策划出《中国节能自愿协议实行办法》，争取早日在全国推广自愿协议。

试点存在的首要困难

在充分肯定试点成效的同期，我们应清醒地熟悉到试点仍存在着一部分困难。

1．激励政策困难。在试点项目中，对两家企业采取了挂牌、免予能源审计、国债贴息优先考虑等激励政策。这些政策用在试点中很有效，但若要推广自愿协议，只有这些政策是不够的，应研究出更有强度的激励政策。自愿协议与排污费相结合、与EMC相结合等均为研究的方向。

2．指标体系困难。试点项目中，设定了13项指标，而企业有些指标高达了，有的没高达，无法界定企业整体节能目标能否促成。所以在今后的自愿协议项目中，指标的设定宜简不宜繁。

3．自愿协议效果的评价困难。在试点过程中，如何评价由自愿协议导致的节能效果，即如何能将实行节能自愿协议造成的节能量或节能效益从企业的整体节能效益中分离出来，做一个较精准的测定或估算依旧一个较大的难题。处理这一难题，一面需要我们研究如何在企业逐渐建立起科学、合理的自愿协议指标的报告库、自愿协议有关数据体系、自愿协议的监督治理体系，另一面要增强国际交流与合作，引进先进的评估方法。

4．探讨自愿协议的多种形式。山东试点项目中，是政府和企业两个参与者。今后还应探索有第三方参与，或企业单方面发起等多种形式的自愿协议。

5．自愿协议的规范化困难。自愿协议尽管形式多样，但依旧有一部分基本的组成要件，假如这些要件不具备就不能称之为自愿协议。所以有必要编撰一个系统地具有指南性质的手册，保证自愿协议的规范实行。

6．应大力开展节能自愿协议的宣传推广工作，以提升全社将对节能自愿协议的熟悉。

2．推广自愿协议的最新进度

在山东试点的动员下，青岛市已有15家企业与市经委签订了节能自愿协议。中国钢铁工业协会也针对在钢铁行业深入开展能源自愿协议的机会性执行了研究。世界自然基金会的“企业自愿减排活动”、世界环境基金与农业部合作的“中国乡镇企业节能与温室气体减排项目”等，也都在从不同侧面研究和开展自愿协议。

当前，在政府的积极助推和各方的付出配合下，中国节能自愿协议的成长越来越快：2004年末，国家发改委在策划的《节能中长期专项规划》中将“节能自愿协议”列为政府拟推行的节能新机制之—；去年6月，国家发改委／UNDP共同起步的“中国终端能效项目”也把在钢铁、化工、水泥行业开展自愿协议试点作为一项重要内容给予实行；同期，各省市也积极预备试行自愿协议。

总体来看，自愿协议可以使企业的社会责任感和核心竞争力得到提高。有助于政企分开，有助于政府和企业在新事态下找准各自的位置。自愿协议可以为企业达到能源和环境目标供应更大的能动性和灵活性，提升企业节能环保的自觉性。它是政府和企业之间沟通的桥梁，它比传统的行政治理手段更能适应建设社会主义市场经济的要求，且成本较低。

从长远来说，自愿协议将既是政府在转变职能条件下执行能源治理和着重用能单位、千家企业治理的有效方式，也是企业推动节能治理和节能技术进步的方法，依旧落实科学发展，促进高耗能行业发展的方式。