国家经济政策

什么是国家经济政策

国家经济政策是指国家履行经济管理职能，调控国家宏观经济水平、结构，实行国家经济发展战略的指导方针。

国家经济政策对放开型经济的影响

在不同期期发展战略的引导下，国家经济政策对地区经济的成长格局起着不可估量的作用，是影响区域间差距变动的首要环境性原因。影响最大的首要是产业布局政策、对外放开政策和财税体制改革。

(一)产业布局政策对放开型经济的影响

我国的工业区域布局具有“南轻北重、东轻西重”的基本特质。东部地区以轻型或轻重混合型产业为主，中、西部地区则以重型产业为主。产业结构性差异往往 会致使区域间经济产出水平的重大差距。据专家研究，改革放开以来，我国经济发展水平较高的省份大多为轻型或混合型的工业结构类型。此外，在渐进式的市场化 改革中，国家先放开了消费品市场，消费品价格由市场决定，而对能源、原材料的单价实施严格控制。受于东部地区是我国首要的消费品生产基地，中、西部地区是 我国重要的能源和原材料输出基地，于是东部向中、西部高价输出制成品，而中、西部则向东部供应廉价的能源和原材料。该种产业布局和区位分工决定了中、西部 与东部存在着不平等交换。

受于东部企业的技术和资本优势，中、西部很难在制造业上与东部竞争。中、西部地区该种高投入低产出的被动地位，严重制衡其经济的成长和人民生活水平的 提升，同期也是中、西部地区与东部地区经济发展差距日益拉大的重要原因之一。新中国成立以后，国家制订的每一个五年计划，其经济布局政策在资源的宏观配 置、产业的空间布局、区域经济格局的形成方面发挥着极其重要的指导作用。1953—1978年的传统计划经济期间，国家经济布局的指导方针是：为快速更改 生产力过分倚重于沿海地区的严重不平衡情况，并顾虑到战备的需要，强调内地与沿海均衡发展，对中西部地区执行大范围开发，投资着重长期指向中西部地区。国 家用于中西部地区的基本建设投资总额在全国基本建设投资中的比重：“一五”期间为50．2％；“二五”期间为56．7％；三年调整期间为60．5％；“三 五”期间为68．8％；“四五”期间为56．2％。除了“一五”、“二五”期间国家投资的地区分配既有着重倾斜，又顾虑到总的协调，逆转了新中国成立初期 工业集中分布于沿海地区的格局，人均国民收入、居民消费水平的东西部差距显现了广泛缩减的趋势外，其余几个五年计划期间受于过分注重政治、国防意义而忽略 经济效益，一面东部老工业基地的充实、改造未能得到应有的重视，原有的基础和条件没有得到充分利用；另一面，布局在中西部的企业又表现出突出的“嵌入 式”的特质以及存在着协作配套条件差、微观选址失误等不足，即使国家在中西部地区投入大批资金，但事实效果并没有理想，其经济发展速度落后于东部地区，三大 地带人均国民收入和居民消费水平的差距仍显现了扩大的趋势。

总的向上瞧，这一期间事实上仍未高达均衡发展的目标，人均国民收入和居民消费水平的地区差距在总的上依然有所发展。1978年以后，国际事态发生了变 化。国家开始执行经济体制改革，实施对外放开政策，经济布局的指导方针有了巨大转变，效率优先形成重要的目标取向，生产要素向边际产出率高的东部沿海发达 地区集中，“六五”与“七五”期间，在追求整体发展速度与效益的方针指导下，国家投资和布局的着重大程度向原有基础条件较好、投资能力较强、投资环境优越 的东部地区倾斜。东部与中西部地区的政策梯度显著，比如，若以中西部地区全民所有制基本建设投资为1，则东部地区的投资“五五”期间为0．84；“六五” 期间上升到1．02；“七五”期间上升到1．27；1993年上升到1．33。1990～1993年，全国基本建设投资的55．8％分布于东部地区。尽管 “六五”至“七五”期间东部地区的投入比例显著增长，但中西部地区“三五”至“五五”前期的大批投资项目进入产出期，经济上涨速度较快、三大地带人均国民 生产总值和居民消费水平的相对差距显现了缩减的趋势。1991—1992年东中西部地区均以较高的进展上涨。但东部地区投资需求强势，经济上涨速度显著快 于中西部地区，致使三大地带间的人均国民生产总值和居民消费水平的相对差距开始逐渐扩大。

(二)对外放开政策对放开型经济的影响

在改革放开的初期，为了赶紧形成体制变革与经济上涨之间的互动关系，发挥体制改革对放出经济潜能的作用，政府选择具有改革放开优势的东部沿海地区实施 率先改革放开的特殊政策。这给沿海地区的快速发展创造了极其重要的制度优势和发展机会。如此，区域经济上涨差异除了由其资源禀赋和比较优势内生的要素组成 差异来决定外，在转型期，也会因转型经济条件下外生的制度变量影响而加重。改革放开以来，对外放开和利用外资政策已形成影响地区经济发展的重要原因。我国 的对外放开是从东部沿海地区逐渐向中西部地区推动的，国家对于实施对外放开的地区在利用外资建设项目的审批权限、税收、外汇、外贸和信贷方面予以政策上的 优惠。

到1997年，东部地区首先享受了对外放开的优惠政策，利用其优越的区位条件，建立了5个经济特区、14个沿海放开城市、260个沿海经济放开市县； 全国30个国家级的经济技术开发区中，东部地区就有25个；13个保税区也全部分布于东部沿海地区。而中西部地区仅从1992年起才逐渐在沿长江地区和边 境地区建立了享受国家对外放开优惠政策的城市，到1993年共设立了6个沿江放开城市、13个沿边放开城镇以及13个边境经济合作区；中部地区仅建立了4 个国家级的经济技术开发区，西部地区则只有1个国家级的经济技术开发区。可见，中西部地区享受对外放开政策的年限和开辟对外放开地区方面均落后于东部地 区。因此，东部地区在对外放开方面与中西部对比具有无可比拟的优势。仅以利用外资为例，1989～1993年，我国多地区事实利用外资618．8亿美元， 其中东部沿海地区事实利用外资达544亿美元，占全国的87．9％，而中、西部地区事实利用外资总额分别只有43．4亿美元和31．4亿美元，分别占全国 的7％和5．1％。东部地区大批引进外资对其经济上涨起到了十分重要的作用，中西部地区则从引进外资中得益较少。

(三)财税体制变迁对放开型经济的影响伴随经济、政治事态的成长改变，改革放开后中国财税体制共历经了四次大的变迁，总的是从“包干制”向“分税制”转变：首先，1980年，中央决定改革高度集中的“统收统支”的财税体制，实施“分灶吃饭”的办法，以调动地方增长财政的积极性，即对15个省、区，中央将全部财政收入划分成中央固定收入、地方固定收入和共享收入三个部分，共享收入的80％归中央，20％归地方，其余省、市、自治区实施定额上缴、定额补助或保留老体制的做法。

除个别税种(如关税)之外，所有财政收入由地方负责征收，但所有的税基、税率和上缴利润的办法均由中央确定。其次，到1985年，中央决定在划分收支 的基础上，对多地方实施不同的分配办法，即凡地方固定收入大于地方开支者，实施定额上缴，凡地方固定收入差于地方开支者，中央确定一定比例留给该地方部分 共享收入，若地方固定收入和全部共享收入全部留给地方仍不抵其开支，中央实施定额补助。又一次，1988年，中央决定实施一种新的承包体制，这个体制包含六 种不同的办法，分别适用于六类省、市、自治区和计划单列市。最后，1994年，中央宣称取消承包制，实施分税制。在此过程中总的驱使地方独立一级财政的地 位也持续得到增强。受于“包干制”的财税体制存在缺乏公开性、地方财力分配不合理、税基计算不科学、缺乏公平性等缺点，实施“分税制”是发展社会主义市场 经济的必然要求，但现行分税制对欠发达地区导致了特殊的影响：

1．正面效应

分税制的实行调动了中央与地方的积极性，建立了中央与地方财政收入平稳上涨的机制，1993～2002年全国财政收入上涨了4．35倍，年均增收 1455亿元，地方财政收入同口径比较上涨了4．59倍，全国财政收入占GDP的比重由1993年的12．33％提升到2002年的15．87％。 分税制的实行，更好地发挥了中央财政的再分配功能，达到了中央与地方、东部地区与中西部地区的“双赢”

2．负面效应

(1)转移支付方面存在困难，由于欠发达地区具有其特殊的情形。以西藏为例：对于(2002年过渡期转移支付办法》，中央在测算西藏薪资薪金所得税 时，未考虑西藏特殊津贴和生活补助等免税原因致使标准收入高估；而在测算开支时，又未考虑西藏的一部分特殊情形，比如：在职进藏干部职工休假费用、物价水平 远远好于内地的开支成本等原因致使标准开支低估。另外，在中央对地方的补贴中转移支付比例过小而没有统一纳入中央政府对地方转移支付范畴的专项补贴比例过 大：2002年中央下达西藏专项补贴(不含增发国债补贴)和转移支付二者之比为71：29，受于转移支付范围过小，均衡多地市发展的作用承受很大制约。

(2)与民族区域自治制度不尽协调。西部欠发达地区多部分是民族自治区域，实施分税制后无论是在地方固定收入项目的划分上依旧在共享税收的分成比例上 都与其余省市没有区别，中央在国债分配、外汇留成、出口退税、中央驻地方企业的利润留成、体制的转轨或局部调整等方面无不采取“一刀切”的办法，客观上减 少了欠发达地区的财政收入，更深一步拉大了欠发达地区与全国问的财政差距。

(3)受于西部地区资源型产业和国有经济比重较大，1994年的新税制改革使其平均税负的提升程度均好于全国平均税负的提升程度，不利于欠发达地区经济的成长。

(4)现行的转移支付制度有助于发达地区，而不利于欠发达地区。理由是：

①从1993年地方财政收入实施情形来说，沿海地区扩张基数的范围及能力远大于中西部地区，地区财政收入已显现两极分化的格局，所以，用基数法或许更深一步拉大沿海与内地的财力差距，进而拉大生产水平、收入水平、消费水平的差距。

②税收返还与全国平均税收上涨挂钩的本意或许很难达到。落后地区只有在发达地区有较高的上涨速度，中央通过转移支付支持内地，才有机会缩减与发达地区的差距。但受于现存的政企不分的情况未得到充分处理，在地区利益的驱使下，发达地区有机会藏富于企业。