政府绩效

什么是政府绩效

政府绩效是指政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、达到其意志过程中体现出的管理能力，它包含了政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面。

经济绩效是政府绩效的核心,在整个体系中发挥着基础性的作用。保持经济连续发展,社会财富平稳上涨,是政府绩效的首要指标。社会绩效是政府绩效体系中的价值目标。达到经济绩效的目的,就是为了达到社会绩效,维持国家安全、社会平稳,居民安居乐业。政治绩效是整个政府绩效的中枢。达到经济绩效和社会绩效需要政治绩效作为法律和制度的保证和保障。

政府绩效的要素结构

国内外很多学者专家对绩效作了种种归纳，结论不尽统一，但有一点却促成了共识：绩效要素是一个结构。“3E”即经济、效率和效果，曾被西方学者觉得是绩效的“新正统学说”。伴随新公共管理运动的深入，质量也日渐形成评估的主流范畴，环绕质量形成的指标数量持续增长。即使说，经济、效率尤其是效果的提法都蕴含有质量的内容，但清晰把质量的概念单列出来、彰显出来是从来没有过的，这是改革的成果，是新期间绩效的重要标志。另外，公平、责任等指标，也渐渐形成建构绩效体系的基本要素。

1. “3E”要素结构

国外对政府绩效的研究以及政府绩效管理运动已开展多年，与之相关的术语和概念既多且杂，如投入/输入(input)、产出/输出(output)、结果(outcome)、影响(impact)、价值(value)、目的(aims)、目标(objectives)、对象(targets)、金钱的价值(value for money)等等。经历实践的检验，3E 指标，即经济(economy)、效率(efficiency)与效果(effectiveness)，已形成“分析绩效的最好出发点，由于它们是建立在一个相当清楚的模式之上，这个模式是值得被用来测评的。”^[1]

(1) 经济。在评估一个组织的绩效时，首要的一个困难便是—— 该组织在既定的时期内，究竟花费了多少钱？是不是依照法定的程序花费金钱？这是经济指标首先要回答的困难。经济指标一般指组织投入到管理项目中的资源水准，它关心的是“投入”的项目，即如何使投入的项目作最经济的利用。换句话说，经济指标要求的是以尽或许低的投入或成本，供应与保持既定数量和质量的公共产品或服务。经济指标并没有关注服务的品质困难。

(2) 效率。效率要回答的首要困难是“机关或组织在既定的时期内，预算投入究竟造成了什么样的结果”。效率指标一般包含：服务水准的供应、活动的实施、服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。如医院可以计算病人的求诊人数；图书馆可以衡量借书册数；大学可以用学生接触老师的时数衡量其成果。所以，效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段困难，而该种手段经常可以货币方式加以表达和比较。效率可以分为两种类型：一类是生产效率(productive efficiency)，它指生产或供应服务的平均成本。另一类是配置效率(allocation efficiency)，指组织所供应的产品或服务能否能够满足利害关系人的不同偏好。也就是说，政府部门所供应的种种项目中，如国防、社会福利、教育、健康等，其预算配置比例能否符合人民的偏好顺序，是否靠近帕雷托最优(Pareto Optimality)，即资源的配置是否造成最大部分人的最大利益。传统经济专家觉得，当供给者和制造者都有很大数目时，市场自身就具有该种高达最适境界的机能。然而，假使消费者没有太多选择时，是否高达帕雷托最优，则是一个困难。

(3) 效果。以效率作为衡量指标，仅适用于那些可以量化的或货币化的公共产品或服务，而很多公共产品或服务在性质上很难界定，更难量化。此种情形下，效果便形成衡量公共服务的一个重要指标。效果关心的困难在于“情形能否得到改观”。如此，效果一般是指公共服务达到标的(targeting)的程度，又可形成公共服务对于标的团体的状态或举动的影响，如福利情况的更改程度、运用者满意程度、政策目标的成就程度等。所以，效果指公共服务符合政策目标的程度，一般可以用产出结果与政策目标的要求对比较执行分析，效果关心的是“目标或结果”。效果可以分为两类：一类为现况的更改程度，比如国民健康状态、水质的净化程度、道路的耐用程度；另一类为举动的更改程度，比如以犯罪举动的改观程度来衡量刑事政策的效果，用接受辅导的病情改观情况来衡量社会工作的效果等。

英国财政部对“3E”的界定如下：“经济——指输入成本的减弱程度。在实践中，它一般以低成本投入而得到的金钱节省为量度，如通过市场检验或运用较低等投入(如用二等邮票代替一等邮票)而得到的成本减弱。效率——一种活动或一个组织的产出及其投入之间的关系。最常用的效率测定的概念是劳动生产率及单位成本。效果——指产出对最终目标所作贡献的大小。”

英国审计委员会觉得资金的价值表当下三个方面：经济、效率和效益，因此对政府绩效的审计应当从经济、效率、效益三个方面来展开。其中，审计委员将对“3E”的界定如下：“经济是指用尽或许少的成本去买入规定的质和量的输入物品。效率是运用尽或许少的资源来供应规定的质和量的服务。效益是指能使地方政府实施它的政策和目标而供应正确的服务。”1989年，英国审计委员会又对经济、效率和效益从新执行定义。产出被从新定义为：“利用已有的资源或事实供应给公众的服务。”结果被定义为：“对于运用者来看，该种服务的最终价值或者利益是迎合运用者需要或达到它的根本目的。” 效率涉及的是输入与产出的比率关系，效益涉及的是产出/结果与工作目标的关系。产出与结果的从新定义导致了效率与效益定义的改变，而这些改变在一定程度上反应了民众对效益、质量和顾客满意程度的逐渐增多的关注。

依据学者塔尔伯特(Talbot)的分析，当前，美国的行政机关运用3E 的情形相当广泛，其中起码有68%的政府机关运用“效果”指标；14%运用“经济”指标；8%运用“效率”指标。在事实的绩效衡量过程中，一般都以3E 指标为核心性的思考主轴。在经济指标内，考虑“成本”与“资源”；在效率指标内，考虑“资源”与“产出”；在效果指标内，考虑“产出”与“结果”。在如此环环相扣的过程中，观察其对标的团体所造成的“服务水准”与“接收比率”。

2. 3E+质量要素结构

在对绩效的节约和效率方面关注达十几年之后，当下公众、政界、管理界和专业界人员开始关注服务质量所造成的结果。用“质量”这一概念比用“效果”更容易表达该种关注。如今，“全面质量管理”、“质量周期”、“质量保证”、“质量控制”、“竞争求质量”等术语以及“公民宪章”等连续性质量改进运动在公共部门和公众中越来越倍受青睐和欢迎。“服务质量”作为考虑绩效困难的基础得到大量的认同，并有机会在今后形成改进绩效的首要助推力。

英国学者奥克兰表示：“不管政府依旧民营部门，全面质量管理均为整个组织改进竞争、高效、韧性的一种好的渠道。”香港政府在2000年出版的《绩效评估的渐进指南》如此写道：“单位成本固然重要，但它导致一个要素，导致一个比较容易评估的要素，在绩效结构中，仍有质量、成效等其余核心原因。”清华大学公共管理学院的邓国胜博士在其所著的《非营利组织评估》一书中觉得，项目评估应当包含投入指标、结果指标、效率指标、效能指标和质量指标等几种基本的类指标。“质量(quality)” 指标也渐渐形成评价政府绩效的一个重要标准。

3. 3E+质量+公平、责任、回应等要素结构

仍有一部分学者觉得，公平、回应、责任也应形成评估的主流要素。传统上，公共行政与管理重视效率、效果，而不大关心公平困难。自新公共行政以来，公平困难日益承受大量的重视，并形成衡量政府绩效的重要指标。公平作为衡量绩效的指标，它关心的首要困难在于“接受服务的团体或个人都承受公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体能否能够享承受许多的服务”。所以，公平指标一般针对接受公共服务的团体或个人所质疑的公正性来说，一般无法在市场机制中加以界定出来。公平的指标相当很难衡量。

美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆、拉里·施罗德和苏珊·温在其合著的《制度激励与可连续发展》一书中就把经济效率、通过财政平衡达到公平、再分配公平、责任和适应性等五个要素作为绩效评估的总的标准。美国学者詹姆斯·Q.威尔逊也觉得政府的绩效评估应包含责任、公平、回应、效率和成本等五个类指标。1997年，美国白宫生产力研究中心出版《地方政府绩效评估简要指南》，概括性地提出了评估的生产力、效果、质量和及时四大类指标标准。美国白宫责任委员会架构的评估模式包含投入、能量、产出、结果、效率和成本效益以及生产力等六种类型指标。2000年7月，国际行政院校联合会在我国国家行政学院举办年会，会议的中心是增强质量管理，提高服务水平，中外专家就是环绕着增进政府的责任性、回应性和效率等基本类指标展开讨论。亦有一部分学者以发问的形式提出绩效的类指标：这个服务的代价值得吗？这项被供应的服务或被完成的工作能否准时完成？这项被供应的服务或被完成的工作能否做得“合适”？顾客能否满意？他们觉得如此一种表述与绩效评估的价值取向愈加相符，更富裕亲和力。

总之，从发展的趋向看，绩效越来越形成一个包含3E、质量、公平、责任、回应等以内的综合性的要素结构。英国学者大卫·米斯顿在1985年提出了确立指标的九项原则：有利于阐明组织目标；对政府活动的最结束果作出评估；作为管理激励方案的一种投入；使消费者作出合理选择；为承包或私人服务供应绩效标准；表明不同服务活动在努力于方针及更深一步调查研究的激发物；协助决定服务水准的最大消耗率，以获取预定目标；表明或许节省的领域。事实上这九项原则是绩效的一个综合性表述。既然绩效是一个比效率更宽广、更复杂的概念，是一个讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济原因与伦理政治原因、刚性规范与柔性机制相统一的范畴，评估也就不或许只有效率如此一个单纯的类指标要素。

政府绩效与行政效率的比较分析

从单纯语义学的角度看，“绩效”表明成绩，成效。“成绩”指工作或学习的收获，强调对工作或学习结果的主观评价。“成效”指功效或效果，强调工作或学习所产生的客观后果及影响。“绩效”则是对二者的综合。英文performance 和achievement均有“成绩和功效”的含义，前者是外延大量的基本概念，后者侧重依靠付出和技巧获得成就。所以，相对来说，performance用于指代“绩效”的概念更合理。

“绩效”这个概念的复杂性首要在于对绩效与效率关系的理解。即使学术界有人从狭义和广义的角度来解释“效率”，笔者以为，如此容易产生概念混淆。严格意义上的“效率”就是指投入与产出之间的比例，力求以最少的投入得到最大的产出。“绩效”是一个与“效率”有联系又有区别的概念，是一个包含“效率”但又比“效率”更为大量的概念。尼古拉斯·亨利觉得：“效率(efficiency)指以最少的可得资源来完成一项工作任务，追求投入与产出之比的最大化。而有效性(effectiveness)则是指注重达到所预想的结果。”政府绩效与行政效率一样，讲求行政组织和人士在行政活动中所得到的各种直接的和间接的、有形的和无形的、定性的和定量的行政效果同所消耗人力、物力、财力、时间等原因之间的比率关系，力求以最少的行政消耗得到最大的行政效果。但政府绩效又不能简单地等同于一般所说的行政效率。行政效率讲求的比率关系多是针对具体的行政举动，侧重于行政内部关系，首要依靠办事制度、职位责任制度等刚性规范作为促进机制，衡量行政效率高低程度首要是通过行政后果来表明；而政府绩效涉及的主体举动既有具体的行政举动，亦有抽象的行政举动。政府绩效更注重外部的行政与社会、行政与公民的关系。政府绩效的有效运转不仅要依靠办事制度、职位责任制度等刚性机制，而且还十分重视工作作风、工作立场等柔性机制。

首先，效率是传统的行政管理的核心命题，是政府如何管好本身的内部机制，首要通过组织、领导、人事、体制等基本主题体现出来。绩效诚然注重公共管理的内部机制，但它更要关注政府与社会、公民的关系，要以社会、公民的满意程度作为最终标准。我国一部分地方政府热衷形象工程，不惜花费人力、物力、财力，屡造“政绩”，甚至还得到领导赏识，但如此的“政绩”并没有一定就是社会所需要的，并没有一定就是公民所满意的。可以说，西方国家新公共管理运动的本质就是政府绩效管理，而新公共管理区别于传统行政管理的一个重要标志就是顾客取向，顾客满意形成衡量政府绩效的重要指标。1993年，美国白宫发表《戈尔数据》，数据第二章以“顾客至上”为题，开篇建议“倾听顾客的声音——让顾客作出选择”。1993年9月，时任美总统的克林顿签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政令，与之相对应，1994年，美国国家绩效评论专门出版了《顾客至上：为美国人民服务的标准》一书，分别介绍政府各部门的服务标准。

其次，效率讲求投入与产出的比率关系，具有显著的进展、经济等数量特质，绩效不仅要求数量指标，而且更重视质量品位，要求政府提高服务水平，保证服务质量，在“好”字上做足文章。质量与公民满意度是紧密联系的，公民满意度就是质量高低的重要指标，另外，质量还要有差错率、合格率、优秀率、服务便利程度、反映速度等具体指标。新公共管理运动在很大程度上就显现为追求服务质量的运动，在这场运动中，全面质量管理、连续性质量改进、质量周期、质量控制等企业管理的核心内容被引进政府。英国是新公共管理运动的重要旗手，其“公民宪章”(即服务允诺)、“竞争求质量”等改革项目直奔质量主题。英政府内阁办公场所有一份文件专门对政府绩效的质量概念作出界定：“通过调动所有人士的动力，以最低的成本满足证实的顾客要求。”当时的在野党工党专门为此发表《质量街》宣言，诚然，作为一个政党，尤其是在野党以此为题，肯定有它的政治考虑，但是，宣言中提出的质量审计、质量委员会等思想，对于促进绩效管理无疑有积极的作用，质量困难可以作为政治竞争的一个砝码，这也从一个侧面表明了质量的重要性。1986年，法国的经济和财政部在部长领导下设立若干质量小组，开展了一场颇有声势的质量运动，1987年，法国的一份政府数据表示，质量一说使“让用户满意的思想成了公共服务部门的逻辑中心”。

又一次，效率本源是一个经济上的概念，传统行政管理研究的效率也是从以企业为首要研究对象的普通管理学嫁接而来的。经济学意义上的效率注重节约成本，追求低投入、高产出。绩效不单单是一个经济范畴，它还具有伦理、政治的意义。施蒂格勒曾经表示：“最大化的国民收入……并没有像用我们政府所接纳的政策来评价的那样，是我们国家唯一的目标——而且，正如实践所揭示的那样，政府的目标比法学和经济学的教授们提出的那些目标更具有权威性。”德国行政学家汉斯·班贝格觉得：“节约支出才是首要任务而非所谓提升效能，成本核算和绩效指标体系将令致使忽视外部经济、社会环境的影响。成本核算是一项内部合理化并非是项目或社会合理化的技术。”以效率至上为取向，公平就难有空间，至多做到兼顾公平。而在绩效的框架里，公平具有非常重要的位置。公平是政府，尤其是政府的基本功能设计，是弥补市场机制不足的优势特质，社会保障、社会秩序等均为公平功能的具体载体。“尽管效率准则规定稀缺资源应被用到其能生产最大纯收益的地方，但公平的目标则或许缓减这一目的，有助于尤其是非常贫穷的人群的设施得到发展。”无论是作为主权者，依旧作为被管理者，或是作为弱者，公民评价政府举动的重要指标就是公平。单纯追求效率，或许还会和民主发生矛盾，民主注重程序，要求广度，效率和民主在时限、节奏上的冲突，也只有通过绩效加以协调。

最后，效率提升首要依靠制度规范等刚性机制，而绩效还要涉及管理作风、管理立场等柔性机制。提升绩效不仅要处理“门难进、事难办”，还要处理“脸难看”，单纯的效率无法对这个困难供应答案。“大部分人在与政府打交道的经验中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天，人民期望着被当作顾客承受尊重——甚至承受政府的尊重”。

可以说，效率是一个单向度的概念，而绩效却是一个综合性的范畴。政府绩效是一个影响要素、测量机制等诸多方面都比行政效率更为复杂的范畴，在整个行政管理过程中，是一个比行政效率更为核心的重心。政府绩效可以定义为政府在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济原因与伦理政治原因、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，得到的公共产出最大化。正如美国行政学家英格拉姆表示的：“有很多理由表明为何政府不同于民营部门。最重要的一条是，对很多公共组织来看，效率不是所追求的唯一目的。比如在世界上很多国家里，公共组织是‘最后的依靠’。它们正是通过不把效率置于至高无上的地位来立足于社会。”

政府绩效评估现况

国外政府绩效评估现况

以政府为对象的绩效评估始于20世纪50年代美国的绩效预算制度,兴起于20世纪70～80年代。从此时开始掀起重大改革浪潮的各国政府重塑运动,强调顾客取向和以结果为导向的政府管理,无一不将绩效评估放在首要位置。美国、英国、澳大利亚、丹麦、芬兰、挪威、新西兰、荷兰等国家都引进并实行了政府绩效评估,并将其看为提升政府的工作绩效,改观政府在公众心目中的形象的有效渠道之一。

1.美国。

如前所述,20世纪50年代,美国开始推行绩效预算制度。1973年,尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”,根据这一方案,相关部门拟订了三千多个绩效示标,由劳工统计局对各个政府部门的工作绩效执行统计分析。到了20世纪90年代,一面,民间对政府绩效评估开始关注,如曾任卡特总统人事改革顾问、联邦人事总署署长的坎贝尔在1990年退休后,创办了名扬欧元兑美元的“坎贝尔研究所”,以民间机构的名义对政府展开了大范围的绩效评估活动;另一面,政府为了应对20世纪60～80年代政府管理中遭遇的经济、社会、财政、政府信任等一连串危机,开始主动展开政府绩效评估活动。

1993年,克林顿政府颁布了《政府绩效与成果法》(TheGovernmentPerformanceandResultsAct,GPRA),并将其作为国家财政预算改革的举措之一。依据GPRA的要求,美国所有的联邦机构都要策划一个起码包含将来5年工作目标的战略规划,并将战略计划分解成年度实施计划,同期每年都要对年度计划实施的结果执行评价,形成年度计划实施情形数据。战略规划、年度实施计划、年度实施计划情形数据将提交给国会中相应的专门委员会、美国审计总局以及行政管理和预算局。各机构的规划策划情形及工作绩效的评估情形将与来年的财政预算分配挂钩。可以说,GPRA尝试通过运用财政拨款的杠杆去调节政府部门的工作绩效,其特点正是在于将财政预算与政府绩效紧密结合起来,以帮助政府制定人从整体的角度执行决策。GPRA颁布后相当长一段时期内并没有引起各政府部门的重视,直到1998年,前副总统戈尔多次强调提升政府绩效的困难,才算得到贯彻和大量的重视。

2.英国。

1979年,英国撒切尔夫人当选首相后,推行了“雷纳评审”,对公共部门的绩效执行调查评估。雷纳评审针对公共部门中民众相当熟悉并司空见惯的事务提出困难和置疑,以便发现存在的困难和不足,进而提出提升效率的具体方法和措施,并普遍征询意见。在有关人士对这些方法和措施促成共识后,由被评审单位的主管组织实行改革的具体措施。1980年,英国环境事务部率先建立了“部长信息系统”,集目标管理与绩效评估于一体,旨在向部长供应全面、规范的信息。随后, 撒切尔政府颁布了“财务管理新方案”,要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识”。1983年,英国卫生与社会保障部首次提出了较为系统的绩效评估方案,在卫生管理部门与卫生和服务系统内实行运用。1987年,著名的《下一步》数据(《更改政府管理:下一步行动方案》),将供应公共服务的职能从政府各部门分离出来,成立专门的半自治性的“实施局”来承受该种职能,以提升政府供应公共服务的效率。这些举措又都更深一步促进了英政府绩效评估的实践。

3.澳大利亚。

澳大利亚审计署从20世纪70年代初期开始对联邦公共部门开展绩效审计。当时首要是适应建立高效率政府的要求,提升公共资源的运用效率和效果,改观公共管理水平和公共服务质量。1997年,议会通过的《1997审计长法案》规定了审计长作为联邦公共部门的外部审计人士,享有对联邦政府部门、事业单位和公司及其下属单位执行绩效审计的权力。

我国政府绩效评估现况

在我国,伴随政府目标责任制的推行,政府绩效评估困难已经形成理论界和实践界研究的热点困难。但是我国政府绩效评估无论在理论依旧实践上都极不成熟。

1.理论研究为主,与政府绩效管理实践脱节现象严重。当前,相关政府绩效管理的研究在学术界是一个火热话题,但是在研究人士当中以高校教师为主体,政府部门的主动参与甚少。高校教师多受西方绩效管理思想的影响,对我国政府绩效管理提出了很多自己的观点,其中不乏精辟见解。但是,政府部门作为研究对象,对政府绩效管理的研究参与甚少。有些政府部门婉拒为学者们的研究供应报告,产生实证研究方面的停滞,仍有的政府人士常常将政府绩效等同于公务员评估。

2.政府绩效管理在评估环节上缺乏科学、清晰的评估标准、规范的评估程序。政府部门的绩效评估大差不差可以分为三种:普适性的政府机关绩效评估、具体行业的组织绩效评估、专项绩效评估。当前,多部分政府部门都没有建立科学的评估指标体系。没有标准,自然谈不上评估结果的客观性、有效性。此外,政府部门评估多处在自发状态,评估过程与结果存在很大的随意性,甚至完全表面化而流于形式,使政府绩效评估失去其应有的意义。

3.在绩效评估的形式上趋于单一,缺乏全面有效的监督。当前,政府部门的评估首要以上级对下级的评估为主,政府自评为辅。一般来说,政府首脑只需要得到上级的好评就能够得到提拔,该种绩效管理方式促使其将上级的评估指标摆在第一名,而忽略社会公众的利益与需求。所以,我国政府绩效管理缺乏社会公众与专家的参与,媒体的监督甚少,不够放开、透明。