概念
“行政垄断”是中国特有的一个概念。“行政垄断”最早显现在上个世纪的80年代，一名经济学者在讨论社会经济现象的时机，运用了“行政垄断”的概念。后来法学界一部分学者感觉中国的社会经济现象有别于西方国家的经济垄断，于是借用了行政垄断的概念，将行业壁垒、地区壁垒、政府制约交易或者强制交易、政府专有交易看作是行政垄断。其实在计划经济时代，条块分割不仅具有合法性，而且具有必然性。在市场经济条件下，受于宪政体制不同，各个国家都或多或少地都存在着行业壁垒、地区壁垒、政府制约交易的情形。处理这些困难首要依靠完善民主宪政体制，通过建立愈加有序合理的宪政关系，处理不同行业、不同地区乃至不同部门之间的贸易阻碍困难。在上个世纪的50年代以前，美国各个州的商事法律规则并没有统一，为了处理这个困难，美国朝野设立了一连串商事法律规则统一机构，通过起草而且向美国各个州推销统一的商法典，来清除贸易规则阻碍。换句话说，美国联邦国会并没有由于各州存在着障碍贸易发展的不同规则，便用反垄断法（或者反托拉斯法）来代替各个州的商业规则。各州都有权依据联邦宪法的规定策划贸易规则，不能由于各个地方策划不同的贸易规则，而是适用反垄断法加以制裁。背景
中国是一个单一制的国家，法律的策划权归全国人大及其常委会，各个地方机关无权策划民商事基本规则，更无权障碍全国多地货物的流通。假使地方部门策划地方性法规和政府规章，障碍商品流通，那么只能有一种解释：地方权力机关已经违背了国家的法律。对地方部门的违法举动，完全可以依照现行法加以制裁，没有必要在《反垄断法》中具体做出规定。首要现象
在现实生活中，的确存在着政府机关合法垄断现象。这些现象包含：
第一，政企合一的体制下特殊产品或者服务专营、专卖举动，譬如邮政局的邮政专营举动、烟草专卖局的烟草专卖举动等，这些带有垄断性质的举动伴随市场经济的成长，必然会造成改变。对这一面的困难，可以通过修改专门法，譬如《邮政法》 、《烟草专卖法》等来加以处理。
第二，国务院各部委机构改革后，设立的行政性控股公司。这一类公司的设立具有历史特殊性。事实证明，在完善法人治理结构之后，这类公司应该赶紧改造，要么变成行业协会，形成真正的民间组织；要么形成真正的集团控股公司，承受自主运营、自负盈亏的责任。
第三，国务院各部委设立的传统国有公司。这类公司往往具有特定的运营规模，在计划经济时代起到了适当的作用。但在市场经济条件下，这些公司受于缺乏垄断运营的法律根据，所以绝多部分形成了真正的市场主体。只要这些公司不利用行政权力参与市场竞争，那就应该允许它们继续存在。
第四，地方权力机关为了发展特色经济，促进某些产业或者某个企业的成长，利用红头文件的方式，制约外地产品进入，或者阻止本地企业实施跨区域的联合。对这类现象，我国《反不正值竞争法》已经做出了清晰的规定，今后只要行政机关依照《反不正值竞争法》对地方部门制约竞争举动加以处理，就可以降低甚至避免此类现象发生。
第五，国有资产监督管理委员会的举动。这是我国改革放开后显现的特有经济现象。受于国务院将首要国有公司归并之后，统统交给国有资产监督管理委员会负责，所以，国资委拥有资产调拨、企业撤并、人事安排等一连串巨大权利。将国有资产监督委员会的举动看作是一种行政垄断，疑似有些牵强。国有资产监督管理委员会作为出资人，诚然可以行使股东的一切权利。但假使不对国有资产监督管理委员会的权利加以制约，那么有机会会显现新的行政性公司，损坏市场竞争秩序。处理这个困难的最好办法是，策划《国有资产法》，清晰国有资产监督管理委员会的地位，降低国有资产监督管理委员会调拨国有企业资产的权利，将国有资产监督管理委员会变成一个纯粹的监事会，在全国人大授权的规模内，依法对国有企业执行监督管理。必要性
行政垄断这个概念在多数情形下已经形成行政违法的遮羞布。假使不赶紧抛弃行政垄断的概念，继续将违法举动看作是中性的行政垄断举动，或者把已经违法的举动看作是将要违法的举动，那么必然会降低法律的价值。应该赶紧让“行政垄断”形成历史，将行政机关的举动清晰界定为合法举动和不合法举动。凡是依照宪法和行政法规定，行政机关可以行使的权力，那么行政机关应该充分行使这些权力，保证市场竞争有序开展；凡是宪法和法律没有授权的举动，行政机关不能越雷池半步，侵犯市场主体的权利。
极个别的学者觉得行政法从正面授予了行政机关权力，反垄断法从反面规范行政机关的权力，所以行政垄断仍有存在的必要。我国行政法不仅规定了行政机关权力的边界，而且对行政机关及其官员违法应该承受的法律后果做出了清晰的规定。反垄断法不需要对行政机关的举动做出规定。
在起草《反不正值竞争法》的过程中，针对现实生活中显现的行政机关制约竞争举动和公用企业利用优势地位障碍竞争的举动，立法机关已经做出了清晰的规定。《反垄断法》（草案）针对这两种举动从新做出规定，疑似是为了回应社会各界对《反垄断法》（草案）的批评。如此的立法方式未尝不可。今后可以修改《反不正值竞争法》，取消其中有关政府制约竞争举动和公用企业滥用优势地位的规定，更深一步理顺我国竞争法律体系，建立相对完善的市场经济竞争法律制度。发展
中共十六大数据中清晰提出要“打破行业垄断和地区封锁，促进商品和生产要素在全国市场自由流动”，其中并没有提及行政垄断的概念。行业垄断的造成，既或许是受于市场竞争的结果，也或许是受于行政机关违法插手干预所产生的。处理行业垄断困难，应该许多地借助于修改法律，发扬民主等手段，而不应当寄期望于通过反垄断法处理困难。譬如，有关我国的邮政企业的专营规模困难，完全可以通过修改邮政法，打破邮政企业垄断，促进我国邮递业务的市场竞争。《反垄断法》应该形成反垄断的基本法，但是要想彻底处理垄断困难，务必策划一连串的配套性法规或者专门性法律，只有如此，才可最大限度地发挥《反垄断法》的作用。假使期望毕其功于一役，而没有顾虑到中国社会经济发展所处的特殊阶段，那么立法进度就会延期，立法难度就会增长。诚然，通过策划《反垄断法》，将各种垄断原因都能考虑进去，但在宪法体制尚需完善的今天，规范各种障碍竞争原因的《反垄断法》或许永远无法出台。所以，将《反垄断法》的调整规模局限于经济垄断的领域，才是正确的选择。组成要件和特质
举动主体是政府及其所属部门
不能笼统地将“国家”称为行政垄断的主体，国家机关组成在行政机关之外仍有审判机关和权力机关。审判机关或许在政府的干预下作出维护政府所实行的行政垄断的判决，但是，纠正审判机关的上述举动不属于反垄断法的规制任务，应当由其余渠道处理，如诉讼法上的监督程序。地方人民代表大会也或许策划地方性法规作为地方行政垄断的根据，但对这些法规的合法性审查是由立法法规定的，不应由反垄断程序处理。
国家在非经济上的垄断包含立法和司法。国家在经济上的垄断与行政垄断不同，国家垄断根据的是国家政策，以国家权力机关策划的法律为根据。“国家垄断即国家权力和垄断资本的结合”（文海兴、王艳林《市场秩序的守护神——公平竞争法研究》贵州人民出版社1995年版，第154页）。
“国家垄断一般是和国家在一定期间的经济政策导向紧密有关的，是国家对经济运行的一种干予和保护。”（文海兴王艳林《公平竞争法研究》贵州人民出版社1995年版第128页）
政府包含从国务院到乡镇政府的各级行政机关，以及政府所属行政机关。
行政机关违法行政
这里的违法首要是指行使行政权力没有法律上的根据或违背法律根据。依法行政要求行政权是法定的，行政权力的行使要有法律根据。原因
中国改革放开以来，市场化程度持续提升，市场竞争亦在逐渐成熟。但是，受于长期的历史原因，原有体制中的行政化、官本位权力机制，亦在变异中开始谋求新的环境土壤。加上受于中国尚处在社会主义的市场经济的探索期间，有关的法律规制还很不完善。于是，原有的行政垄断权力依托极不健全的市场机制，寻求到了新的生存机会和条件。综合起来，产生行政性垄断的原因首要有下方几点：
1、中国的政企分离还不够彻底。
受于历史的原因，中国的政府与企业长期联系在一起，政府管企业、企业同期依靠政府该种落后的模式是中国以往长期实施计划经济的产物。进入市场经济以来，中国推行了经济体制改革和政治体制改革，其首要内容之一便是实施政企分离制度。但是，在市场经济制度的建立和完善的期间，中国的政企分离是不够彻底的。企业运营机制及运营观念仍未彻底更改，部分企业痴迷于对政府的依靠，习惯于听从政府的指挥和安排，遇到困难不是按市场经济的要求自己处理，而是找政府，这无疑给政府滥用权力寻到了适当的托词。而且，在改革中，尽管政府开始转变职能，但政府职权的从新界定和政府部门间的权限分工一时还很难让人精准把握，这产生了一定程度上的相互脱节或相互矛盾，也给行政权力的滥用产生了可乘之机。
2、现有的财政政策产生了地区、部门利益的加深。
任何扭曲的社会现象均为和经济利益有关联的。改革放开后，地区、部门利益日趋突出，尤其在实施财政分灶吃饭后，本地、本部门企业的运营好坏，直接影响到财政收入的高低，而本地区财政收支的情况，直接与本地管理者的经济收入有关。该种企业效益与财政收入高低的关连性，使企业的生产运营形成政府务必关注的一个重要困难。实践中，当企业在竞争中缺乏竞争力、经济效益承受威胁，政府、部门往往不是帮助企业通过正确的市场决策加强竞争能力，赶紧适应市场，而是直接用行政命令的方式制约、排斥或障碍外地同类企业或外部门企业参与竞争。为高达较好的地方财政情况而追求地方、部门利益的欲望，是行政性垄断造成的内在活力，是行政性垄断屡禁不止的重要原因。如今，地区、部门利益的加深更是显现了分散化的趋势。该种情况不更改，将令致使更为复杂的行政混乱和垄断态势。
3、产业结构不合理。
原有的高度集中统一领导的计划经济体制导致的不合理的产业结构所产生的影响任然存在，加上改革放开后曾经显现经济过热现象，国家宏观调控一时又无法跟上，进而致使重复布局、重复生产，使多地的产业结构呈现出较为严重的趋同现象。经济结构不合理致使原材料、成品的供需冲突趋向尖锐，竞相抬价、竞相压价、竞相抢购的现象时常发生。在此过程中，为了保护地方、部门利益，政府或政府部门通过行政命令或策划地方政策等手段，保护本地的原材料、产成品，保护本地企业的生产运营和经济利益，最终形成地方封锁或部门封锁。所以，这也是产生行政性垄断的一个重要原因。
4、有关法律制度不够完善。
改革放开以来，中国方方面面得法律制度趋于健全和完善。但是，不应忽略的是，中国现行的法律对政府的约束力是非常有限的。仍有，中国缺乏对行政性垄断的法律规制。在诸多已颁布的法律中，政府都不是举动的主体。现行法律对政府的举动模式、法律责任的规范严重不足，对于政府滥用职权、公布垄断命令等举动缺乏必要的监督和惩治措施。一部分政府及其所属部门往往要求别人严格守法，而自己却不能起到守法的模范作用。民主法制化程度不高、现行法律规范不足为政府部门凌驾于法律之上，实行行政性垄断给予了客观上的条件。界定
立法没有对“滥用行政权力”执行一般界定，学者对滥用行政权力的理解相差很大，如有人觉得滥用行政权力是一种既没有超越法定权限，也没有违背法定程序，导致动机与目的违法的举动。“行政机关在行使行政权力时，即使其举动在其职权规模之内，也符合法定程序，但不符合法律授予该种权力的目的”（吴炯《反不正值竞争法答问》中国经济出版社1994年版第74页）。
另有人觉得，滥用行政权力是指行政机关的举动既不受实体法也不受程序法的约束，是行政主体“在法定的权限规模内，随意行使拥有的行政职权产生危害后果的行政举动”（王青云迟玉收.《行政法律举动》民众出版社1992年版第401页）。仍有学者觉得越权行使职权也是一种滥用行政权力的举动，滥用行政权力是指“政府及其所属部门违背法律规定或者超越授予的权限和职责行使行政权力”。（孔祥俊张步洪.《反不正值竞争法例解与适用》人民法院出版社1998年版第108页）
对滥用权力的不同理解将影响行政垄断举动的认定。“滥用”可以指“无权而行使”、“超越权限而行使”和“不恰当行使”行政权力，或者仅指有法律根据但损害了竞争和公共利益的行政权力的不当运用。
第一种意义上的“滥用”包含无法律根据行政和越权行政两种违法行政以及不当行政。第二种意义上的滥用仅指不当行政，不包含无权和越权行使行政权力，首要显现为自由裁量权的行使上违背法定目的，随意裁量，处理显著违背常理。不当行政是一个复杂和问题的认定困难，我国行政诉讼法一般也不审查行政举动的合理性，反垄断法也不适合审查行政举动的合理性，行政权力行使的合理性困难依旧适合通过行政复议和其余“软”监督（司法建议、社会监督、民主监督等）来达到比较合适，真正民主的内部监督机制要比民主的外部监督制衡机制更容易达到对举动的约束和纠正，承受的压力和抵触较小。主观表现
有意对特定不法利益的追求，为了特定运营者的利益、狭隘的地方利益和行业利益。诚然这并没有是要求证明政府的“意思表明”或其后面的“动机”，这里的有意是通过客观举动表现的主观目的。这个要件和第二个要件是紧密联系的。行政强制性
行政垄断是由来自于市场以外的、与市场要素及市场运行的自然法则没有直接联系的力量引起的在一定市场上的垄断。对特定市场上的企业来看,它们既不能无视行政垄断的存在,也不能逃避或抗拒行政垄断的强制力量,否则,它们就会承受“国家强制力的制裁”（钟明钊主编《竞争法》法律出版社1997年版第316页）
经济和政治体制改革的一个目的就是达到政府职能的转变，政府的管理权限相对缩减，服务职能持续扩大。在改革过程中，政府服务的内容和规模是依据市场的成长持续探索，渐渐拓展和确定起来的，如此以来，在改革过程中，政府服务职能的实践往往是先于立法的，一部分行政素质比较高的政府会主动执行改革，回应社会需要而创造自己的服务功能，这在一部分经济发展较好，改革比较活跃的地方尤其广泛，这些地方的实践经验持续积攒和系统化，一定时间高达一定程度之后可以被其余地区借鉴，形成立法，并从而助推当地政府服务职能的成长。
目前政府服务职能尽管并没有是完全有法律根据的，或说有具体的法律根据，但这的确符合国家的经济社会发展政策和法律的原则目标的，而且最核心的是政府服务职能的行使往往不是针对相对人行使强制性的行政权力，而且服务职能行使不当一般也导致消极地不增长相对人的积极利益，这一般也是通过政府本身改革和社会的反作用力来改观的。实质制约
侵害的社会关系是市场的公平竞争秩序，是为国家法律所保护的社会主义市场竞争关系。行政垄断的本质性制约，应与经济垄断中的竞争的实质制约作相同理解，即一定交易领域内本质性地制约竞争。所谓“一定交易领域”即成立了竞争关系的市场。所谓“实质地制约竞争”即“差不多不或许期待有效竞争的状态”。（[日]金泽良雄《经济法》1980年版，第176页）假使违法行政不组成对于垄断的实质制约,那么它导致一般的违法行政而不组成行政垄断。
实践中行政机关的非法举动有很多，所侵害的社会关系也非常复杂，既有侵害国家行政管理秩序的，也有损害了国家、集体、公民财产权利或人身权利的。分析一种行政非法举动能否是行政垄断的标准就是看该种非法举动所侵害的社会关系是不是竞争关系。只有侵犯市场竞争关系的行政非法举动才是行政垄断，这有利于我们划清行政垄断与其余非法行政举动的界线。
综上所述，反垄断法调整的行政垄断是指政府及其所属部门违法行政，为了追求狭隘的不法利益，运用强制手段，制约竞争，侵害市场公平竞争秩序的举动。首要表现
从举动作用来说
行政垄断首要显现为三个方面：(1)消除，即在一定交易领域里，使某些对商事主体的运营活动很难继续执行，包含现实的消除和有发生消除后果的机会；(2)支配，指对商事主体加以制衡，直接或间接地剥夺该商事主体在运营活动中自主作出决定的权利；(3)妨碍，即公平竞争的妨碍性，指存在着给公平竞争秩序导致不良影响的危险性，而不必是已经发生了结果。
从举动性质来说
行政垄断显现为具体行政举动和抽象行政举动。具体行政举动是国家行政机关和行政机关工作人士、法律法规授权的组织、政府机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或其余组织，就特定的具体事项，作出的相关公民、法人或其余组织权利义务的单方举动。抽象行政举动是指行政主体针对普遍不特定的对象设定具有广泛约束力的举动规范的举动。它一般不是针对特定的对象，而是只规定在何种情形下，行政主体和行政相对人的举动规则和权利义务。
政府针对特定相对人作出的制约竞争的决定就是具体行政举动，而针对不特定的多数相对人的影响其竞争的规定、决定等就是抽象行政举动。行政垄断首要显现为抽象行政举动。即府规公布内容指向不特定的市场主体和市场举动规章、命令、决定等。
抽象的行政垄断危害更大，现有法律没有给相对人供应直接的救助渠道，《行政诉讼法》也不接受针对抽象行政举动的诉讼，到是相对人的运营权承受具体行政举动的侵害可以提起行政诉讼。
反垄断法需要针对两种不同性质的行政垄断规定相应的救助措施。分类
从举动的具体表现形式来说
行政垄断可以分为：
1．地区垄断。这是政府及其职能部门通过违法行政建立市场壁垒的举动。
2．部门垄断。行业管理者为了保护本行业的利益违法运用行政权力制约竞争的举动。
3．行政性强制举动。政府不适当干预企业的运营自主权，强制企业买入、卖出某种产品或与其余企业合并等违背市场竞争原则的举动，如以婉拒予以行政许可等方式强制他人买入其指定的商品。
此外，企业的制约竞争举动往往也带有行政色彩，比如政府纵容、帮助或促进之下的卡特尔。具体表现方式是：第一，强制本地区运营同类商品的运营者联合定价，以排斥外地的运营者；第二，强制本地区的运营者联合拒销、拒购某类商品，使这类商品在本地市场很难运营；第三，强制运营者停止竞争，以协议方式决定生产、销售数量或规模。
我国《反不正值竞争法》第7条规定的行政垄断举动使强制交易举动、制约正值运营活动和地区封锁举动等三类。
从对竞争的作用方式来说
行政垄断分为直接行政垄断和间接行政垄断。
行政间接垄断首要显现为行业垄断，行业垄断是指公用企业、中介组织以及其余依法具有垄断地位的其它运营者滥用优势，实行制约竞争的举动。而政府违法行政直接对竞争干预即为直接行政垄断。
这个分类的重要意义是针对两种行政垄断，反垄断法采取不同的法律规制方法。
