自然垄断行业

什么是自然垄断行业

自然垄断行业是指因生产、配送方面的范围经济效益、网络经济效益、规模经济效益、沉淀成本、资源稀缺性等原因，使企业被限定为一家或者少数几家企业的行业。

">编辑]自然垄断行业的特质

自然垄断行业有下方四个方面的特质：

第一，垄断性。

自然垄断行业一般均为范围经济较显著的行业，即范围愈大，生产成本就愈低。譬如，煤气公司要输送煤气，就务必铺设管道，而铺设管道的成本是非常高的，但一旦铺设完毕，向管道泵导入许多的煤气则不需要许多的资金导入，以至于边际成本趋向于零。同期，自然垄断行业有大批的“沉淀成本”，即资金一旦投入就很难在短期间内收回，也难改为其余用途。假使多个企业之间执行竞争，势必致使重复建设，产生资源的大批浪费。所以，一般要求由一家企业执行垄断性运营。

第二，公益性。

自然垄断行业首要是为社会公众供应公共服务的行业，它所供应的私人边际效用(MPB)差于其社会边际效用(MSB)。如电力产业所供应的效用，就不仅仅为电力消费者所享有，而且还对整个社会的生活和生产、整个社会的正常运作具有举足轻重的作用。

第三，不可选择性。

受于自然垄断行业的运营者一般均为唯一的，所以对消费者来看，这些服务具有不可选择性。要么接受运营者确定的交易条件，要么就不与其发生交易关系。

第四，部分业务具有可竞争性。

并不是自然垄断行业的所有业务都具有自然垄断性，有些业务是可竞争的。如电力业包含电力设备提供、电力生产(发电)、高压输电、低压配电和电力提供等多种业务领域，这些业务中只有高压输电和低压配电属于自然垄断业务。而电力设备提供、电力生产和提供则属于竞争性业务。

">编辑]我国自然垄断行业的垄断特质

近年来，我国研究反垄断法的学者比较统一地觉得，应将我国的自然垄断行业纳入反垄断法的除外适用规模。笔者以为，该种照搬西方国家经验的做法不妥。由于即使我国的自然垄断行业具有与西方国家的自然垄断行业相同的特质，但我国自然垄断行业与西方国家自然垄断行业的区别也是明显的。西方国家的自然垄断行业一般只存在国家垄断一种垄断形态，而我国的自然垄断行业存在国家垄断、经济垄断、行政垄断等多种性质不同的垄断形态。现详述如下：

(一)自然垄断行业中的国家垄断。

国家垄断。是指国家作为一个法人实体实行的垄断。国家垄断具有下方特质：(1)国家垄断是以国家名义实行的垄断，是一种国家举动；(2)国家垄断以保障国家安全、增长国家财政收入或促进社会整体利益为目的；(3)国家垄断依凭国家强制力保确认施；(4)国家垄断是一种合法垄断，不受司法审查。

国家垄断具有政治性与经济性双重属性。从政治上表达，国家垄断是维护社会安全与平稳的重要方式；从经济上表达，国家垄断是克服市场失灵的重要手段。在市场经济条件下，市场主体具有追求本身利益最大化之“经济人”特性，对那些投资大、风险高、建设周期长、利润率低甚至亏本的行业无投资激励，即存在所谓的“市场失灵”，而这些行业又是社会执行再生产不可缺少的条件。为了维护社会公共利益，这些行业务必由国家垄断运营。

自然垄断行业中有国家垄断存在，这在西方国家一直这样。在未对自然垄断行业放松管制以前，西方国家的多部分自然垄断行业是由国家垄断运营的。可以说，在现有技术条件下，只要有自然垄断行业存在，就有国家垄断存在。

新中国成立后的相当长期间内，包含自然垄断行业以内的所有行业均为由国家垄断运营的。改革放开后，尤其是建立社会主义市场经济体制的目标确立后，我国在绝多部分非自然垄断行业中引入了竞争机制，国家垄断格局逐渐打破。对自然垄断行业如航空运输业、铁路运输、电信业、电力业的管制体制也执行了初步改革，但总的来说，这些行业仍实施国有国营，国家垄断居主导地位。

(二)自然垄断行业中的经济垄断。

经济垄断和西方各国反垄断法所称的“垄断”概念基本相同。它是指自然人、法人或其余经济组织运用经济力排斥、制约或妨碍竞争的举动。经济垄断的特点是：(1)经济垄断是一种私人垄断，垄断的主体是自然人、法人或其余经济组织；(2)经济垄断是依凭经济力来实行的。所谓经济力，是指经济主体本身具有的市场支配地位或通过联合形成的市场支配地位，首要指经济主体影响市场价格的能力；(3)经济垄断的目的是为了获取垄断利润；(4)经济垄断是一种非法垄断，除法律规定可以豁免的外，经济垄断一般为各国反垄断法所禁止。

我国自然垄断行业中存在着大批滥用独占地位、制约竞争的举动。如煤气公司强制用户买入其指定的煤气灶具、热水器的举动。电力部门强制用户买入其指定的配电箱、电表的举动，自来水公司要求用户统一运用其指定的水表的举动及电信企业强制用户买入其指定的电话机的举动等等。这些举动既不是政府命令使然，也不属运营这些行业所固有的举动，应该属于经济垄断的范畴。

(三)自然垄断行业中的行政垄断。

行政垄断是政府及其所属部门滥用行政权力制约竞争的举动，是一种非国家意志的举动。其首要特质有：(1)行政垄断是一种政府举动，只有凭借政府行政权力形成的垄断，才是行政垄断，没有政府行政权力介入的垄断就不能形成行政垄断，这是行政垄断与经济垄断的区别；(2)行政垄断是一种地方政府举动或国家经济管理部门的举动，并非是一种中央政府举动，这是行政垄断与国家垄断的区别；(3)行政垄断具有强制性，行政垄断是通过具有广泛约束力的行政规章或具体的行政命令来实行的；(4)行政垄断的主体是政府行政机关，包含地方政府行政机关和中央各行政管理部门。

我国自然垄断行业中的行政垄断比较突出，以电信业为例。近年来，电信部门滥用行政权力，制约竞争的举动是比较严重的。有学者详细列举了原邮电部的反竞争举动：(1)对“中国联通”的市场进入实施制约。“中国联通”进入任何地区开展任何一项电信业务，都务必得到邮电部的准许，而同样的业务，邮电部所属的电信局不经申请就可以进入。甚至随意解释国务院文件，否定“中国联通”拥有运营一般长话和市话的特许权。(2)在互联互通上对“中国联通”接入市话执行制约。从1995年7月19号到1996年7月的整整一年时期内，“中国联通”的GSM移动电话没有一个能够与邮电网互联互通后投入经营。邮电部甚至不允许“中国联通”的130移动电话拨打119、110、120、122等特种服务。(3)在网间付费上对“中国联通”实施垄断言价。如“中国联通”的GSM移动电话接入邮电市话网时，“中国联通”要将收入的80%支付给对方，而相反方向的电话接入时邮电网只需支付收入的10%。(4)在号码、无线电频率等公共资源的分配上，对“中国联通”实施歧视。到1996年，邮电部没有批复“中国联通”任何一个城市的电话号码，也没有批复“中国联通”长途的网号或过网号。甚至将以前的行业标准改为企业标准，对“中国联通”实施封锁。其余行业如铁路运输业也不同程度地存在行政垄断现象。

">编辑]对我国自然垄断行业各种垄断的法律规制

以上分析显示，我国经济活动中的各种垄断形态在自然垄断行业中都有所体现，既有合法的国家垄断，也有非法的经济垄断、行政垄断。从消费者对垄断行业的评价来说，自然垄断行业是消费者反应最强烈、意见最大的行业。显然，不加分析地将自然垄断行业整体纳入反垄断法适用除外规模的看法过于草率。笔者以为，我国的自然垄断行业不应是一个免受反垄断法追究的行业，相反，它是一个反垄断法应给予着重规制的行业。诚然，对不同的垄断形态，需要运用不同的法律规制方法。下面笔者就此提出一部分初步意见。

(一)对国家垄断的法律规制。

国家垄断是一种合法垄断，在各国反垄断法中属于适用除外规模。但合法的不一定是合理的。70年代以前，自然垄断行业由国家垄断被觉得是理所诚然的事，由于那时民众没有更好的办法处理市场在供应公共产品方面的失灵困难。70年代以后，民众对国家垄断的不合理性逐渐有所认识。该种认识基于两个方面的理由。第一，科学技术的成长使某些传统的自然垄断行业不再具有自然垄断特性。以电信业为例。20年前，电信业以铜材为首要原材料，所需投资大，为获得范围经济效益和避免重复建设。由国家统一规划、统一建设、统一运营和统一管理十分必要。近年来，伴随远程通讯技术的成长，尤其是光纤、通讯卫星、计算机等大容量传送渠道的开发，电信基础设施的投资范围大为降低，长距离通信成本大幅下滑。这些都在技术上、传送成本上降低了进入壁垒，使电信业不再具有自然垄断性质。第二，经验显示，国家垄断致使了自然垄断行业内部×效率的造成；对外也容易造成服务质量低劣、价格居高不下等弊害。为了维护社会公益，国家对自然垄断行业采取价格管制与市场准入管制等手段。但事实成本加报酬的单价规制手段弱化了企业减弱成本的激励；而市场进入管制又使企业缺乏竞争刺激。对提升效率、改观服务不感兴趣。两种管制手段的客观结果都损害了社会公共利益。

对不合理的国家垄断，务必破除。诚然，破除国家垄断不能依靠反垄断法的力量，由于国家垄断是合法的。依据西方国家改革自然垄断行业管制体制改革的经验，打破国家垄断首要是通过立法(创制新法或修改现行法律)的方式来达到的，即以立法为先导，用法律手段为打破国家垄断确立基本框架，然后再依法执行改革。该种先立法、后改革的模式值得我们学习和借鉴。目前，我国应秉着促进公平竞争、提升服务水平与经济效率、让利于消费者的指导思想，建立与完善各自然垄断行业法。各行各业法应清晰规定国家垄断在自然垄断行业中的具体规模及对国家垄断业务的监督手段。为了保证立法能促进社会公共利益，自然垄断行业法(不管是创制新的法律，依旧修改现行法律)不能再走部门立法的老路，而应由人大常委会组织包含政府部门、各行各业的技术专家、法学家、律师、经济专家、各行各业企业和消费者代表等以内的专门工作委员会立法。

(二)对自然垄断行业中经济垄断的法律规制。

对经济垄断的法律规制，在西方国家是通过反垄断法来完成的。自然垄断行业在西方国家的反垄断法中一般是适用除外的对象。如日本《禁止私人垄断及保证公平交易法》第21条规定：“本法的规定不适于运营铁道事业、电气事业、瓦斯事业和其余在性质上诚然形成垄断的事业者所执行的生产销售或相关供给的举动等该事业上固有的举动。”其余很多国家如美国、德国亦在其反垄断法中对自然垄断行业作了适用除外规定。诚然，对于自然垄断行业滥用权力的举动，反垄断法是不予豁免的。如《联邦德国反对制约竞争法》第103条规定：提供电力、煤气和水的公用工程企业，假使滥用反对制约竞争法的适用除外规定，卡特尔局可以要求成员企业停止已经发生的滥用，或要求成员修改合同或会议，或宣布合同或会议无效。

我国对自然垄断行业中经济垄断的规制，首要体当下《反不正值竞争法》(下方简称《反法》)中。但是，《反法》对自然垄断行业中经济垄断的规制依旧有缺陷的。它仅仅对公用企业的强迫交易举动执行了规定，而自然垄断行业的经济垄断举动不只此一种。除强迫交易外，仍有歧视举动、掠夺性定价举动、内部交叉补助举动等其余制约竞争举动。这些举动有的已经很显著，有的尽管当前还不显著，但伴随我国自然垄断行业管制体制改革的深入及自然垄断行业竞争程度的加重，这些制约竞争举动将日益显露。所以，务必创制新的法律或对《反法》执行修改。

(三)对自然垄断行业中行政垄断的法律规制。

行政垄断是一种比较特殊的垄断形式。如何用法律手段规制行政垄断，国外可资借鉴的经验较少。反行政垄断需要我们执行制度创新。从根源上表达，行政垄断因为我国政企不分的政治经济体制，假使政府能完全从微观市场中自愿退出，那么行政垄断自然会消失。但在体制转型期间；即政治经济体制改革仍未完全到位的情形下，行政垄断将不可避免地残留于现行体制中。所以，制订反行政垄断的法律十分必要。

就自然垄断行业来说，各垄断行业单行法规的策划与完善，对控制本行业中的行政垄将起一定作用，由于这些法律将清晰界定政府的职责与权限。但是，自然垄断行业不同于非自然垄断行业。即便执行了体制改革，在某些业务中引入了竞争机制，政府与自然垄断行业继续会耦断丝连。因此，构建反行政垄断的法律对自然垄断行业来看，比非自然垄断行业更重要。

目前，我国有一部分规制行政垄断的法律，如《反法》就对地区封锁、强制买入作了禁止性规定，并设置了相应的处罚措施。从理论方面考察，这些规定有适当的合理性，但在实践中，对行政垄断的规制很难真正发挥作用。譬如，依据《反法》第30条的规定：“政府及其所属部门违背本法规定。限定他人买入其指定的运营者的商品，制约其余运营者的正值的运营活动，或者制约商品在地区之间正常流通的，由上级机关责令改正；情节严重的，由同级或上级机关予以行政处分。”显然，该种约束是非常疲软的。由于这里的“上级机关”不是一个确定的机关，更不是一个司法机关或者行政执法机关，这些机关的工作人士就不或许对反垄断法和反垄断政策有深刻的了解，进而也就不或许将实施反垄断法看为自己的任务。另一面，在我国的各级政府机关，上下级关系往往是老朋友或者老熟人关系。所以，上级机关一般不会专门睁大眼睛，对下级机关制约竞争的举动执行认真地监督与检查。自《反法》颁布迄今，尽管人人都知道，在我国目前的经济活动中。行政垄断是对市场损害最大和对消费者危害最甚的举动，但是却很少听到哪一个“上级机关”主动对其下级机关滥用行政权力制约竞争的违法举动执行了监督和检查，更少听到对直接责任人士作出处分决定。

要使自然垄断行业中的行政垄断能得到有效控制，务必更深一步完善行政垄断控制制度。有两个举足轻重的原因应予考虑。第一，建立一个独立的反行政垄断机构，赋予其权威，清晰其职责。我国反行政垄断很难收到实效的症结在于没有一个独立于行政机关的反行政垄断机构。“很多国家的经验显示，反垄断法自身不能创造一个公正和自由的交易环境，而务必借助于一个有效的反垄断法实施机构。假使没有一个清晰的和高效的执法机构。反对滥用行政权力制约竞争举动的规定就然而是一纸空文。”所以，建立一个独立于政府行政机关，具有准司法权的反垄断法实施机构是反行政垄断是否有成效的核心。为了使反垄断法的实施机构能依法充分、严格地行使权力，务必赋予该机构相应的权力，包含调查权、审核准许权、行政处分权、行政强制措施权、行政裁决权、规章策划权等。第二，赋予行政垄断的受害人以起诉政府及其所属部门并给予自救的权利。现行《反不正值竞争法》没有规定行政垄断的受害者有提起诉讼(民事诉讼或行政诉讼)的权利，这在很大程度上也是行政垄断得不足遏制的原因。尽管行政诉讼法规定，国家机关滥用行政权力侵害公民、法人或其余组织权益的，受害者有权提起行政诉讼。但在实践中，行政垄断的受害者提起行政诉讼时，法院往往以行政垄断案件应由同级人民政府或上级人民政府处理为由而不予受理。所以，法律应清晰规定，凡因行政垄断而受害的公民、法人或其余组织，可以提起行政诉讼或民事诉讼。另外，应为行政垄断规定严格的法律责任，包含民事责任、行政责任和刑事责任。目前着重要规定行政垄断的民事赔偿责任。

">编辑]自然垄断行业政府管制的必要性

政府对自然垄断产业的控制，一是出于对社会整体利益的考虑，二是出于对产业发展的正确引导，三是出于政治上平稳的考虑。政府执行管制需要付出极大的成本，其中政府管制执法成本所占的比重最大。在政府管制的事实过程中，应该考虑边际成本的边际收益情形，假使政府管制的收益大于政府管制成本，则该种政府管制是十分必要的。

在制度经济学看来各国政府颁布的管制法规都属于公共产品，政府管制自身也是公共产品。政府对自然垄断行业实施管制的必要性在于：

压抑企业垄断价格，维护社会分配效率。市场活动中普通商品的定价，是通过多个买方和卖方的竞争自动形成的，一般不需要政府执行干预。受于自然垄断行业往往只有一家企业，垄断企业本能地会追求本身利益最大化。假使任由垄断企业自行定价，就会显现远远好于事实成本的垄断高价。该种情形既损害了整体经济效率，也损害了社会公平。

防止损坏性竞争，保证经济效率和提供平稳。自然垄断行业需要巨额投资，投资回报周期长，资产专用性强，由一家或少数几家垄断运营能使社会效率最大化。自然垄断行业的充分竞争属于浪费性和损坏性竞争，它将致使企业不能获得正常利润甚至亏损。假使不执行政府管制，很多企业就会盲目进入自然垄断行业，致使重复投资和过分竞争。

制衡垄断企业的不正值竞争举动。自然垄断企业往往同期运营竞争性业务，这就为自然垄断企业采取不正值竞争举动给予了条件。比如，自然垄断企业或许在垄断性业务领域策划高价，在竞争性业务领域策划低价，通过内部业务交叉补助举动排斥其余竞争企业。自然垄断企业也或许将垄断性业务和非垄断性业务执行联合定价，通过捆绑运营和搭载销售获取垄断利润。为制衡自然垄断企业的不正值竞争举动，需要政府实施经济管制。

当前政府管制方面有一种流行说法是“放松管制”，该种说法来自始于20世纪80年代西方国家的松懈管制改革。我国对垄断行业的政府管制，与西方国家背景完全不同。我国从未有过市场经济大环境下的政府管制，有的导致计划经济下的行政管理。我们说的松懈管制，事实上是取消或渐渐取消原来计划体制的管理体制和管理办法、管理方式，首要是针对以往的计划体制说的。在计划体制下，政府对企业的管理与市场经济下的政府管制是有根本区别的。政府管制的环境是市场经济，受于显现垄断，致使“市场失利”或“市场失灵”才管制。计划经济不存在市场经济的那种市场环境和市场力量，也就不存在市场经济条件下的管制困难。

20世纪80年代以来，英国、美国、日本等经济发达国家，对电信、电力、铁路运输、管道燃气和自来水提供等具有网络特质的自然垄断行业，实施政府管制体制改革，允许一部分新企业进入自然垄断行业，积极培育市场竞争力量，发挥市场竞争机制作用，打破了长期以来由个别企业垄断运营的格局，提升了企业动力和经济效率。20世纪90年代以来，我国政府对自然垄断行业执行了初步改革，采取了政企分离、放松进入管制、培育市场竞争力量、推行股份制等改革措施，获得了适当的成效。但我国的政府管制改革还处在初始阶段，在投资管制、价格管制、进入管制和企业竞争举动管制等方面都面对着很多事实困难。

">编辑]我国自然垄断行业现况

(一)带有浓厚的行政垄断色彩

现实生活中某些“自然垄断”行业并没有是真正意义上的垄断,而是自然垄断与行政垄断混杂一体,政企不分,官商一体,有着行政特权的呵护,甚至有些还披上了法律的外衣?该种“自然垄断”往往实力强大,资金雄厚,而且已形成集团利益,广泛享受垄断所导致的巨额超标利润,显现为高薪资?高福利?该种带有行政垄断色彩的自然垄断维护了企业利益,企业依托的是行政特权,在一定程度上没有了潜在的竞争阻力,显现严重的低效率现象?企业无运营自主权也不承受风险,放松内部管理和技术创新?

(二)服务价格居高不下,服务质量差,大大制约了消费需求的迅速上涨

垄断市场在高达长期均衡时P>LMC,也就是价格好于边际成本,商品的边际社会价值大于商品的边际社会成本,相对于该商品的需求来说,该商品的供给是不足的.假使增长生产,社会净福利可以得到转好,进而高达P=LMC.但当P=LMC时,MR≠MC,损坏了长期均衡的利润最大化原则,这与“经济理性人”的如果相违背.垄断厂商不会为了社会净福利的增长而损失自己的利润.不会增长产能,而会在P>LMC的情况下停止生产,与其余市场结构对比,垄断在一定程度上产能不足,缺乏效率,而价格又高,产生消费者余下的降低和生产资源的浪费,社会福利的损失.又受于垄断厂商不存在竞争阻力,经济效率低,缺乏创新活力,市场绩效差,在一部分自然垄断行业中就显现了价格高昂?额外收费多的现象,服务价格高,服务质量差,消费者权益很难得到有效保护.

(三)自然垄断产业存在腐败困难和不正值举动

垄断可以使厂商得到许多利润,为了维持该种超标利润,垄断厂商往往会采取各种形式的措施来保持垄断,进而产生寻租?腐败现象滋生?一部分自然垄断行业的后面往往隐藏着权钱交易以及不正值竞争,通过有悖于市场原则的手段,如垄断高价?掠夺性定价?歧视举动?搭售?串谋等来制约竞争,进而高达维护垄断地位?获取垄断利润的目的?这些情形的存在严重影响了正常的市场竞争秩序,损坏了公平竞争以及等价交换的市场原则,影响了社会整体福利的提升?

(四)缺少规范有效的法律体系

立法是规范市场运营的有效手段?假使没有法律准绳,市场秩序就会杂乱无序,一部分改革措施也很难彻底实施?而当前我国现存的法律不尽适应现实经济生活的需要,比如说1993年9月颁布的《反不正值竞争法》对自然垄断产业相关规定相对简单粗糙,涉及反垄断的内容也不是很多?又比如《电力法》?《铁路法》?《航空法》?《电信管理条例》等法律法规落后,可操作性和协调性差,无法有效规范产业中各市场主体的举动?此外,各管理部门执法尺度不一,相互推诿,严重影响了法律法规的适用性?

(五)产业进入壁垒很难击穿

当前我国垄断市场的进入壁垒首要有两种:

第一种是经济性进入阻碍.由于高昂沉淀成本的存在影响了潜在竞争者的进入,多部分自然垄断行业初始投资大,实力薄弱的小企业很难进入、市场需求是既定的,容量有限,在该种条件下,行业中不或许有太多厂商供应供给,只能容纳部分企业生存、企业范围只有高达一定程度才可获得垄断地位。假使行业中只有一家或少数几家厂商,就形成了完全垄断或寡头垄断。

其他是体制性进入阻碍.对某些特定行业以及进入行业厂商的投资范围建立严格市场准入管制制度,投资项目范围假使胜过规定,务必得到政府审批。民间资本承受歧视,在银行、保险证券、石油石化、汽车(首要是整车)等行业,民间资本一直很难进入,民间资本面对比国有资本和外资许多的烦琐复杂的审批手续。此外,有些地区实施地方保护,对本地区以外的企业和产品实施与本地企业不同的政策。该种体制性进入壁垒一般是由政府或行业主管部门策划,目的在于通过制约竞争,保护部门权益,但对市场机制乃至产业发展一般产生较大伤害。

">编辑]我国自然垄断产业的改革历程及其特殊性

(一)我国自然垄断产业改革历程及存在的困难——以电信业为例

我国的自然垄断行业是从计划经济直接过渡而来的，一直由国家实行垄断运营。20世纪80年代以前，我国电信业是由政府直接垄断运营，国家对电话资费实施严格控制，电信业基本不赢利甚至亏损，其基础设施及服务匮乏形成经济上涨的短板之一。伴随世界规模内放松管制浪潮的持续扩散，我国在20世纪90年代开始对传统电信体制执行改革。

1994年我国电信业开始引入竞争机制，由电子部等发起设立了中国联通公司，我国的电信市场进入了双寡头时代。1998年政府机构改革，我国的电信规制机构——信息产业部组建成功，随后电信业达到了政企分开。1999年信息产业部决定通过业务剥离将中国电信拆分重构成为新中国电信、中国移动、中国卫通三家公司，又允许网通、吉通和铁通公司进入市场。2001年l2月由国务院准许信息产业部又一次对现有电信企业拆分重组，建立新的中国电信、中国网通公司。这次重组后，形成了我国现有的市场结构：中国移动、电信(南方电信)、网通(北方电信)、联通、卫通、铁通6家公司在我国电信市场上展开竞争，进而形成了一个愈加放开的竞争格局。

从我国电信行业的改革历程向上瞧，首要是借鉴国外电信业改革的拆分模式(美国)和引入竞争模式(英国)相结合的做法。显然改革获得了适当的成效，历经了从垄断到竞争格局显现的过程，我国电信业有了较大的成长，但改革之后仍存在适当的困难。

首先，价格管制的主观性、随意性相当大，并没有一个清晰、科学的管制方法和合理的管制程序。当前国际上比较流行的管制方法是“价格上制约”(受于不制约企业的利润率水平，对企业减弱成本有很大的刺激作用)，而我国对电信资费的管制办法，实际上是一种有特殊含义的“价格下制约”，名义上是政府直接定价或策划指导价，事实上没有控制，对企业的运营成本是多少并没有清楚，定价仃清晰的成本基础，且基本原则是保证不亏损，能盈利，价格水平没有上限，最低下限是保证不亏本。其次，没有达到真正的“政企分离”。信息产业部的成立目的是实施“政企分离”，但从1998年至今的规制实践看，缺乏应有的独立性和利益中性，并没有能在公正和公平的态度上发挥作用。国内学者余晖(2000)应用模型分析所得结果证明，信息产业部成立后，电信市场的制度结构由“政企不分”演变成“政企同盟”，使资源配置效率惊人的低下。

(二)我国自然垄断产业改革的特殊性

我国的自然垄断不同于西方国家受于行业自身特点所形成的自然垄断产业，而是由计划经济全国高度集中的国家垄断体制直接转化过来的，所以，除具有自然垄断的一般特质外，还具有自己的特殊性。

第一，自然垄断与行政垄断相混合。

在向市场经济转轨的过程中，原来由计划经济控制的资源配置权力渐渐转化为垄断权力，形成行政垄断，自然垄断与人为的行政垄断纠缠在一起，形成了我国自然垄断产业的特点。

第二，政企不分。

受于带有行政垄断色彩，政府与企业之间存在着千丝万缕的联系，国家垄断运营致使政企不分，企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拨，价格由政府定，盈亏由政府统一负责，不存在什么运营风险，即实施政企高度合一的规制体制。

该种特殊性致使我国的自然垄断产业内部管理效率低下，经济效益差，服务质量差，寻租、腐败现象滋生，尽管采取了一连串的改革措施，但受于计划经济体制的惯性作用致使政府规制机构职能转变迟缓，其规制改革差不多也是无力和无效的，政企分离脚步迟缓，企业作为政府附属机构的性质没有从根本上更改。

我国自然垄断产业改革的方向——构建规范的政府管制制度

有关我国自然垄断产业的改革分析大体可以分为两类，一类是借鉴国外改革经验分析如何达到有效竞争，另一类是从规制改革的角度分析如何政企分开以及对原有国家垄断格局的分析。但是，在上述分析我国自然垄断产业的改革历程及其特殊性的基础上，笔者觉得，当前我国自然垄断产业改革的核心不是自然垄断产业自身的改革，而是管制制度的根本性改革，改革的方向应当是构建规范的政府管制制度。

政府管制的环境是市场经济，受于显现垄断，致使“市场失灵”才管制。而我国事实上从未有过市场经济大环境下的政府管制，有的导致计划经济下的行政管理，也就无所谓“放松管制”。所以，当前我国的政府管制改革，事实上是用市场经济体制下的政府管制代替原有的计划管理，建立规范的政府管制制度，以规范的管制制度对自然垄断产业执行规范管理，只有如此自然垄断产业的改革才有机会取j导成功，才有机会高达改革的真正目的。至于如何构建规范的政府管制制度，可以从下方几个方面执行：1.健全法制体系，策划比较完善、操作性比较强的管制立法。政府管制制度的基础是管制立法，完善已有立法的自然垄断性产业的管制立法，对没有立法的产业出台比较完善的管制立法，是当前自然垄断行业政府管制制度建设的当务之急。2.撤消现有自然垄断各行各业主管部门，组建健全而有力的政府管制机构。由于我国长期的政企不分的计划经济体制惯性的影响，要打破现有政府主管部门与企业之间千丝万缕的联系和利害关系比较问题，现有主管部门都不是相对独立的管制机构，在管制过程中很难维持中立，所以，需要从新组建独立的监督管理机构，以便切断其与企业的联系，使其能公正地履行管制职能。3.对被管制的企业执行产权改革，使之形成有自己利益的独立市场主体，而不再是政府的一个附属机构。失去了政府这把保护伞，垄断企业的很多垄断举动也就失去了合法的强制基础，所以，困难的真正症结在于缺乏有效的激励机制和约束机制以及内部管理乏力。所以需要对国有自然垄断企业执行彻底的产权改革，使企业形成独立的市场运营主体，积极引入私营资本以及战略性机构投资人，达到产权主体多元化，在此基础上努力于法人治理结构和内部管理体制的完善，从而高达激励机制和约束机制的有效统一。

参考文献 ↑ 缑先锋.论我国自然垄断行业的单价规制困难.商业时代.2007年29期 ↑ 2.0 2.1 2.2 郑鹏程;论我国自然垄断行业的垄断特质与法律规制;法学评论;2001年06期 ↑ 黄剑文,胡志伟.自然垄断行业的政府管制创新思考.商业时代.2005年15期 ↑ 李雪苑.我国自然垄断行业的现况、管制和竞争引入.经济研究导刊.2007年1期 ↑ 张枝.试析我国自然垄断行业的改革.黑龙江对外经贸.2007年3期