地方政策性投融资

地方政策性投融资的定义

地方政策性投融资是由地方政府创立、参股或保证，依据中央和地方事权划分，首要为贯彻地方政府经济社会发展政策或意图，在地区规模内和特定的业务领域内，不以盈利为首要目的投融资活动。依照举动主体不同，可以分为政策性投资和政策性融资两个方面，作为一个整体，这两个方面共同组成了地方政策性投融资体系。

地方政策性投融资体系的必要性

1.建立地方政策性投融资体系，是完善宏观调控体系、加强地方政府对经济调控能力的要求。改革放开以来，为了调动地方发展经济的积极性，中央把部分经济调控权逐渐下放给了地方政府。与以往对比，地方政府对本区域经济发展拥有了更大的调控权。但总体来看，地方政府首要是省级政府还缺乏有效的、与社会主义市场经济体制要求相适应的经济调控手段，地方政府往往感觉到对本地区经济很难执行有效的调控管理，一部分经济发展意图不能得到很好的贯彻实行，因此运用行政手段执行经济调控管理甚至直接干预经济活动依然经常发生，使地方政府职能转换相对落后。而建立地方政策性投融资体系，加深地方政策性投融资功能，是完善宏观经济调控体系、加强地方政府经济调控能力的重要渠道。政策性投融资遵循非商业性原则，能够通过各种业务手段。纠正市场性、商业性的不足和偏差，直接、快速、集中地体现或贯彻地方政府的经济社会政策。一个有效的地方政策性投融资体系，既能较好地配合地方政府经济社会政策目标，达到经济效益与社会效益相统一和资源配置合理化，又能够避免调控手段的行政化倾向，较好地体现市场经济的原则，发挥市场机制的优势，弥补市场机制在某些方面存在的缺陷，达到计划与市场的有机结合。所以，地方政策性投融资体系的建立及其规范有效运转，是社会主义市场经济条件下地方政府对地方经济实行有效调控管理的客观要求。

2.建立地方政策性投融资体系，是实行地区产业政策、促进产业结构合理化、高级化的需要。经历改革放开20年来的迅速上涨，多地区的经济总量都已高达相当的范围，都面对着结构调整的艰巨任务。多地区在全国统一的产业政策指导下，依据多地的事实，策划和实行科学合理的产业政策，调整优化不合理的产业结构，克服经济发展的“短板”制衡，持续提升产业的技术层次，对支撑一个地区经济的连续发展具有重要的战略意义。在这一过程中，地方政策性投融资体系受于其特定的优势和功能，可以扮演更为重要的角色，发挥更为重要的作用，形成地方政府产业政策最重要的实施载体，发挥其扶持着重产业，促进产业结构优化的特殊作用。

3.建立地方政策性投融资体系，是地方政府压抑“马太效应”、达到地区经济社会协调发展的重要手段。受于自然、历史和现实的种种原因，我国多地区经济和社会发展严重不均衡。即便是在一个省域内，不同区域间经济发展的水准也存在着很大的差异。而且，在市场经济体制条件下，受于市场机制的某些缺陷与不足，致使“富者更富，穷者更穷”的“马太效应”愈加显著。如在金融领域中，商业性金融往往在市场利益机制作用下，以达到利润最大化为目标，在选择信贷投向时，哪里资金收益高，资金便往哪里流，致使资金持续流向效益高的地区，这在客观上促进资源相对全速合理配置的同期，也表现出它的局限性，即相对落后的地区会得不足或不易得到所需的资金，甚至还会显现资金逆向流动的现象。这是“马太效应”更趋显著的重要原因。建立地方政策性投融资体系，可以对市场机制引导下的资金流向起逆向调节作用，促进落后地区加速发展，尽或许缩减区域间发展水平的差距，逐渐达到地区经济社会的协调发展。

4.建立地方政策性投融资体系，是投融资体制改革后地方政府履行所承受投资职责的要求。伴随投资体制改革的持续深化，政府在投资活动中的地位和作用发生了很大的改变，表当下政府直接投资规模大大缩减，逐渐从大批的竞争性投资中退出，而首要承受基础性、公益性项目的投资责任。其中中央政府只承受全国性或跨地区、跨省市的巨大基础设施项目，而地区性基础设施项目投资首要由地方政府来承受。所以，对比之下，即使地方政府退出了部分竞争性项目的投资，但同期受于中央政府相对缩减了在地方的投资，再加之长期以来多地区在基础设施、基础产业等方面的欠债，以及区域经济社会加速发展对基建的更高要求，使地方政府在基础性项目投资方面的任务更重、阻力更大。

另一面，地方政府能够用于基础性投资项目的资金筹措途径、资金来源却相对降低：一是中央首要是各部门、国家专业投资公司原来用于支持多地区执行基建，发展基础产业的投资受于强调了地方政府在这方面的责任而有所降低。一个地区能够列为国家级巨大建设项目的数量很少，绝多部分是地区性的、为本地区发展服务为主的基础设施项目。这些项目在投资体制改革前还能从中央争取较多的投资资金，投资体制改革以后，这部分资金来源降低，有的来源途径已被限消；二是国有各商业性银行地方分支行政策性业务逐渐分离出去以后，原来用于支持多地区执行政策性投融资的资金来源跟随降低甚至取消，这部分资金或集中由国家政策性金融机构掌握营运，或转向商业性运营；三是财税体制改革的基本出发点之一，是提升中央财政收入在整个财政收入中的比重，加强中央政府的财政调控能力，而地方对财政手段的运用能力则表现出相对不足，在很多情形下差不多是吃饭财政，能够用于投资建设的财力十分有限，根本很难满足地方政府对基础性、公益性项目的投资要求。总之，投资、金融、财税体制改革后，地方政府所承受的投资责任与地方政府所以能调控的用于基础性项目投资、公益性项目投资的财政资金和政策性资金不相适应，所以，建立地方政策性投融资体系是投资、金融、财税体制改革后，中央与地方投资责任、政策性与商业性投融资关系发生改变所提出的客观要求。

5.建立地方政策性投融资体系，是更深一步深化金融体制改革、完善全国政策性投融资体系的要求。通过这些年的改革，我国的金融体系从总的上已初步达到了政策性业务与商业性业务相分离，但国有商业银行仍承受着不少政策性金融业务，尤其是地方政府依然通过某些形式，要求国有商业银行继续承受适当的政策性投融资职能，商业银行的正常运营业务会承受地方政府政策不同程度的“影响”，进而也制衡了国有商业银行真正向商业银行的转变。其中的重要原因是全国的政策性投融资体系尚不健全，作为一个完整的政策性投融资体系或系统，还缺乏有效的地方政策性投融资体系这一部分。尽管国家农业发展银行在多地都设立了分支机构，国家开发银行近期亦在各省市设立了分支机构，但其功能作用还远不能满足地方政策性投融资的需要。所以，建立地方政策性投融资体系不仅是弥补国家政策性投融资体系的不足，构建中央与地方各有分工、互相补充的完整的政策性投融资体系的需要，也是更深一步深化金融体制改革，完善与社会主义市场经济相适应的金融体系，助推金融市场更深一步发展的要求。

地方政策性投融资的功能特质

地方政策性投融资体系是以银行运营活动原理与方式达到地方政府政策目标的特殊的投融资体系，其职能定位在于弥补商业性投融资空隙和市场机制缺陷，它同期具有财政与金融两种特性，兼备财政与金融两种功能。在一定意义上，它实施地方政府经济政策的过程就是其代表地方政府对经济执行干预调节的过程。具体说，地方政策性投融资体系的首要功能与作用有：

1.政府引导功能。地方政策性投融资体系是地方政府对经济执行调控管理的一个重要工具。它通过特定的政策手段，能够以较少的资金动员和引导大批的社会资金依照政府的政策意图执行投资。地方政府可以利用政策性投融资体系的这一功能，引导社会资金投向一部分期限较长、风险较大，进而商业银行或民间资金不愿进入的投资领域。

2.补充地方财政功能。地方政策性投融资体系是以财政支持为背景，通过财政与金融有机结合的政策性投融资活动，既体现财政资金的无偿分配功能，又可以利用金融手段提升资金的有效性和效益性，达到单靠财政自身很难完成的社会经济目标，因此可以起到“第二财政”的作用。

3.收益弥补功能。地方政策性投融资体系通过政府财政等手段支持，资金成本较低，可以以差于市场资金成本价格供应项目建设需资金，进而能够对一部分投资回报较低，收益水平差于市场平均水准的项目投资予以收益弥补，使投资主体的投资收益能够高达适当的水平。

4.减弱风险功能。受于地方政策性投融资体系拥有比较雄厚的资金实力和较强的风险承受能力，所以，对于一部分风险较大的项目，地方政策性投融资的参与，能够减弱或分散项目自身以及项目其余投融资主体的投融资风险，进而引导许多的社会资金参与风险投资，促进技术风险、市场风险较高的开发项目获得成功。

5.提升信用功能。地方政策性投融资体系以地方政府强有力的支持为后盾，在一定程度上代表了地方政府的信用，所以，对于一部分新设立的或经济实力较弱，信用等级不高的投融资主体，地方政策性投融资的参与，可以弥补其在信用方面的不足，提升在市场上的信用程度，有助于吸引社会资金共同参与项目的投融资，避免由于信用不足对其发展的束缚和制衡。

6.延伸期限功能。受于地方政策性投融资体系拥有长期的、平稳的资金来源，因此地方政策性投融资体系可以为一部分建设周期和投资回收期限较长的项目供应长期资金，而且，可以以此吸引部分社会短时间资金运用长期化，起到延伸短时间资金运用期限的作用，促使许多原来分散的、短时间的资金集中投入到期限较长的项目中去。

地方政策性投融资体系的作用

1.加深财政贴息在地方政策性投融资中的作用。财政贴息是财政补助的一种形式，它与银行贷款结合在一起，具有引导信贷资金投向、调整投资结构、扩大信贷投放的功能，而且不会与商业银行的企业化方向相悖。在财政投资总额很难有大程度提升的情形下，把一部分原来直接执行投资的财政资金改为用于贴息，能够引导许多的资金依照政府的意图执行投资，真正发挥财政资金的“四两拨千斤”作用。尤其是在当前社会资金包含商业银行资金相当充足、而投资主体投资意向不强，政府需要扩大投资起步需要拉动经济上涨的情形下，增长财政贴息可以起到有效的作用。政府可以选择一批基础设施项目和更新改造项目，按银行911.html">贷款范围予以一定期限一定利率的补助，以调动投资主体和银行双方的积极性，不仅可以扩大投资范围，增长投资需求，而且可以通过贴息项目的选择，促进产业结构的调整和产业层次的提升。所以，财政贴息应形成现阶段地方政策性投融资的重要手段，更深一步加深在地方政策性投融资中的作用。目前，一是要扩大贴息范围，依据地方财力或许，尽或许增长财政贴息资金，加大贴息的强度；二是要完善贴息的办法，用好贴息资金，真正发挥贴息的作用。

2.把组建担保机构供应贷款担保作为地方政策性投融资的重要手段。当前，经济发展中一个比较突出的困难，是政府尤其是地方政府如何扶持中小企业特别是科技型或发展潜力大、急切要求上范围、上水平的中小企业的成长。而融资难是这类企业遇到的最大问题之一。受于中小企业实力较弱，很难有充足的抵押品，找担保更难，银行则觉得给中小企业供应贷款风险太大。

所以，地方政府通过组建为中小企业供应贷款担保服务的机构，处理他们的融资难困难，是支持和扶持中小企业发展的有效渠道。地方政府可以通过财政出一点资金，引导中小企业以会员制的形式组建联合担保共同体，为中小企业供应融资担保，担保机构不以盈利为目的，但可以收取适当的手续费。该种担保机构以地方政府支持为后盾，一面可以吸引中小企业积极参与，另一面，地方政府又可以对参会企业及为其供应的贷款担保执行选择，体现地方政府政策支持的意图。如此，地方政府通过少量的财政资金，就可以引导相当范围的社会资金，达到支持中小企业发展的政策意图。所以，组建担保机构供应贷款担保，是地方政府执行政策性投融资的重要方式和手段。