40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果

公告

一、土地征收出让管理工作的基本情形

本轮审计抽查的13个市两年度土地出让收入3353.25亿元，开支3151.12亿元，截止2008年末总计结存496.91亿元（含以前年度结存，下同）；11个省区两年度共征收、计提土地开发整理有关资金655.16亿元，开支426.43亿元，截止2008年末总计结存429.04亿元。

审计调查结果显示，11个省区地方各级政府高度重视土地征收出让管理和开发整理工作，积极采取措施增强土地资源、土地出让收支和土地开发整理项目管理，探索节约集约用地机制，完善被征地农民安置保障制度，土地出让收支管理和土地开发整理工作获得了较好成效。

（一）土地管理规章制度逐渐完善。国土资源部和11个省区地方政府环绕落实最严格的土地管理制度和节约集约用地制度，采取多项措施增强土地管理和土地开发整理，在土地规划、出让、执法监察、征地审批、节约集约用地、开发整理项目管理等制度建设方面获得了显著成效。如杭州市严格出让地块规划指标调整审批制度，并按调整前后差价双倍计征土地出让收入，有效约束了违规调整规划指标举动。河北、吉林、江苏、福建、河南等地通过严格用地预审、积极盘活存量用地、清理闲置用地、出台工业项目建设用地控制指标等，促进了土地资源节约集约利用。吉林省出台了《吉林省西部土地开发整理巨大项目工程计量和资金支付管理规定（暂行）》等制度，促进了开发整理项目实行的规范化。

（二）土地执法检查强度持续增强。两年来，国土资源部积极组织开展全国土地执法“百日行动”、卫星遥感监测执法检查等，查处了大批土地违法违规困难，一定程度上遏制了违法违规用地举动的发生，土地管理制度化、市场化程度有所提升。13个市两年度共办理划拨用地24.54万亩，出让用地49.55万亩，其中以招标拍卖挂牌（下方简称招拍挂）方式出让的用地面积占出让用地总面积的53.44%。

（三）土地开发整理工作效果显著。11个省区两年度通过开发整理新添耕地392.51万亩，是国家计划的122.91%。土地开发整理获得了较好的经济和社会效益。据抽查，福建省霞浦县差不多4年竣工验收的15个项目，共整理耕地3.6万多亩，新添耕地4900多亩，年增净收益1800多万元。河南省通过实行农田水利、道路、林网等改造工程，改观了农业生产条件，提升了粮食综合生产量力，整理后项目区粮食产能平均上涨20%以上。

二、审计调查发现的首要困难及初步整改情形

审计调查发现，部分市县土地专项资金管理不规范，依然存在违规征地、以租代征土地、违规协议出让工业和运营性用地、土地开发整理项目实行效果不好等困难。

（一）土地出让收入管理运用方面。

1．一部分地方应征未征土地出让收入。

一是有11个市以“招商引资”、“旧城改造”和“国有企业改制”等方式，变相减免土地出让收入19.61亿元；有3个市以差于基准地价70%的单价等方式，出让土地177宗0.8万亩；有3个市的规划等部门准许提升0.18万亩土地的容积率，应征未征土地出让收入10.57亿元。

二是有12个市欠征土地出让收入323.26亿元。其中7个市的国土部门在25家用地单位欠缴土地出让收入25.92亿元的情形下，违规发放国有土地运用证。

审计表示上述困难后，相关地方政府已按规定补征土地出让收入161.78亿元。

2．有11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。其中：缴入财政过渡户515.87亿元，由开发区管委会等非财政部门收取55.73亿元；用地单位直接支付拆迁安置弥补和企业改制安置开支103.21亿元。

审计表示上述困难后，11个市已按规定执行整改。

3．有11个市更改土地出让收入用途56.91亿元。其中：有6个市开支39.36亿元，用于高校新校区、会展中心、剧院、软件园等公共工程建设；有4个市开支9.68亿元，用于增长政府投资企业注册资本；有6个市开支3.26亿元，用于补助公交公司购车、还贷、设立农业科研发展专项资金等；有7个市开支2.1亿元，用于弥补国土、城建等部门工作经费不足；有4个市违规开支2.38亿元，用于建设、购置办公楼、商务楼、职工住宅等。

审计表示上述困难后，相关地方政府已按规定收回并归还原资金途径12.62亿元。

4．部分地方违规批地用地。其中：7个市未经审批征收并事实占用集体土地3.9万亩；4个市用地单位“以租代征”占用集体土地1.01万亩，用于酒店、旅行等非农项目建设；5个市未经审批新设和扩大各种开发区涉及用地19.1万亩；7个市用地单位未批先用土地3.18万亩（含耕地0.72万亩、基本农田0.27万亩），其中基础设施项目用地2.32万亩，工业等项目用地0.86万亩；6个市根据自定政策或以处理历史遗留困难名义，将应以招拍挂方式出让的53宗0.19万亩运营性用地和220宗1.63万亩工业用地以协议方式出让；3个市的8家用地单位擅自更改0.28万亩土地的用途。

审计表示上述困难后，相关地方政府已按规定收回土地3.15万亩，没收、拆除非法建（构）筑物33.65万平方米，罚款1213.76万元，补办1.16万亩用地审批手续。

5．部分地方未按规定及时更新基准地价。国家规定：基准地价原则上每3年更新一次，并依据市场改变适时执行调整。截止2009年6月末，有5个市已逾过3年未更新，其中3个市的土地市场价比其适用的基准地价多出了1倍以上。

审计表示上述困难后，有两个市已全面开展基准地价更新工作。

（二）土地开发整理方面。

1．有9个省区所属市县未足额征收、计提土地开发整理有关资金28.37亿元。其中：未足额征收新添建设用地土地有偿运用费5.82亿元，占应征金额的32.33%；未足额征收耕地开垦费3.19亿元，占应征金额的19.91%；未足额计提农业土地开发资金19.34亿元，占应计提金额的51.47%。

审计表示上述困难后，相关地方政府已按规定补征（提）土地开发整理有关资金12.95亿元。

2．3个省级2个市级1个县级国土、财政部门未按规定将9.18亿元土地开发整理有关资金纳入国库管理。

审计表示上述困难后，相关地方国土、财政部门正按规定执行整改。

3．有3个省级9个市级11个县级国土、财政部门更改土地开发整理有关资金用途20.94亿元。其中：用于城市基建9.46亿元；行政事业单位基本建设及经费开支4.01亿元；对外出借和投资1.21亿元；弥补地方财政预算空缺4148万元；征地拆迁弥补和土地储备等5.84亿元。

审计表示上述困难后，相关地方政府已按规定收回更改用途的土地开发整理有关资金2.93亿元。

4．抽查90个项目发现一部分地方土地开发整理项目监管不严。

一是有11个项目因规划设计不科学、不充分而被逼中止施工或缓期施工，已完工项目也因设计不科学而无法达到预期目标。

二是有14个总计投资1.11亿元的项目存在违规招投标、转分包或未实施招投标困难。

三是有6个项目与其余土地开发整理项目和农业综合开发项目存在重复申报情形，涉及项目资金9018.9万元。

四是有10个土地开发整理项目虚报多结工程款1023.72万元。

五是有20个土地开发整理项目因主管部门监督检查不力、施工质量不高、后期管护不足位等原因，产生一部分损失浪费。

审计表示上述困难后，辽宁等地对参与土地开发整理项目设计单位的资质情形执行了全面清理和检查，新疆等地对3个不合格项目拟定了从新选址方案，相关地方政府已收回虚报多结的工程款356.25万元。

5．少数地方新添耕地面积不实或多占少补耕地。

一是有119个土地开发整理项目通过编造虚假竣工验收资料、人为更改地类和报告等手段，虚报新添耕地1.35万亩。

二是有13个土地开发整理项目在开发整理仍未达标的情形下，上报新添耕地2.93万亩。

三是有9个建设用地项目多占少补耕地4294.45亩。

审计表示上述困难后，相关地方政府已调减、补充耕地3152亩。

相关地方政府和有关部门对审计调查发现的困难高度重视，除已作上述整改外，在审计调查阶段和终结后，仍在加大强度，采取有效措施做好更深一步整改：

一是财政部、国土资源部等部门于2009年11月联合下发了《有关更深一步增强土地出让收支管理的通知》，要求多地更深一步规范土地出让收支管理，对审计表示的困难积极采取措施执行整改。

二是多地先后出台了18项规范土地出让、登记、规划、责任追究等方面的制度，完善了30项更深一步增强土地开发整理专项资金和项目管理的制度。

三是已对32位违法违纪困难责任人士依法执行了处理。

四是对管理不规范的专项资金正在完善办法，全部纳入预算管理；对违规运用的资金正在追回。

上述整改事项的最结束果，审计署将于适当时候给予公告。附件

11个省区土地征收出让及专项资金管理审计调查涉及的资金种类和地区名单

一、土地专项资金

包含新添建设用地土地有偿运用费、耕地开垦费、农业土地开发资金、土地复垦费（以上4项合称土地开发整理有关资金）和国有土地运用权出让收入。

二、国有土地运用权出让收入审计抽查的县区市

石家庄市：鹿泉市

南京市：高淳县、溧水县、江宁区

福州市：闽侯县

南昌市：南昌县、新建县、进贤县、安义县

郑州市：荥阳市、巩义市、中牟县

乌鲁木齐市：乌鲁木齐县、米东区、乌鲁木齐高新技术开发区、乌鲁木齐经济技术开发区

三、土地开发整理有关资金审计抽查的市地州、县区市

河北省：石家庄市、唐山市，高邑县

辽宁省：沈阳市、铁岭市、抚顺市，康平县、铁岭县

吉林省：松原市，乾安县、前郭尔罗斯蒙古族自治县、扶余县、长岭县

江苏省：南通市、盐城市，启东市、如皋市、通州市、如东县、海安县、东台市、盐城市亭湖区

浙江省：衢州市、丽水市，江山市、衢州市柯城区、龙泉市

福建省：福州市、泉州市、龙岩市、三明市，福州市马尾区、福清市、惠安县、霞浦县、长汀市、漳平市、建宁县、泰宁县

江西省：南昌市，余干县、泰和县

河南省：许昌市、南阳市、洛阳市、信阳市，襄城县、邓州市、方城县、社旗县、汝阳县、宜阳县、郸城县、信阳市平桥区、荥阳市

海南省：海口市，东方市、陵水县、保亭县

宁夏回族自治区：银川市、吴忠市、中卫市，银川市金凤区、银川市兴庆区、银川市西夏区、贺兰县、永宁县、青铜峡市、中宁县

新疆维吾尔自治区：乌鲁木齐市、昌吉回族自治州、吐鲁番地区、巴音郭楞蒙古自治州，乌鲁木齐市达坂城区、乌鲁木齐县、阜康市、呼图壁县、木垒县、鄯善县、库尔勒市、焉耆回族自治县、且末县、博湖县注解

更深一步增强土地资源审计 服务经济社会可连续发展——审计署农业与资源环保审计司司长黄道国答记者问

2010年4月20号，审计署公布了《40个市地州56个县区市土地专项资金征收运用管理及土地征收出让情形审计调查结果》。就此，记者专访了审计署农业与资源环保审计司司长黄道国。

记者：本轮土地专项审计的背景、目的和意义是什么？

黄道国：为了增强土地资源管理，促进节约集约用地，维护国有土地资源安全，促进达到我国经济社会可连续发展，审计署继2002、2003、2007年之后，于2009年对11个省（自治区）2007到2008年的土地资源专项资金（包含土地出让收支和土地开发整理有关资金，下同）执行了审计调查，其目的和意义在于，通过调查地方政府开发、利用、保护土地资源和征收管理运用土地资源专项资金情形，全面了解其增强土地管理、节约集约用地采取的措施及其获得的成效，揭露和查处土地开发利用和征收土地运用收入等方面的违法违规困难，分析造成困难的原因，提出纠正困难、完善制度和增强管理等方面的建议，促进国家相关部门、地方政府以及有关单位更深一步贯彻落实国家有关土地管理与调控的有关政策法规，维护土地资产（收益）的安全完整和被征地农民的合法权益，充分发挥政府审计保障国家经济社会健康安全运行的“免疫系统”作用。

记者：这次审计着重关注了哪些方面的内容？

黄道国：本轮审计调查着重关注了土地资源管理、利用的总的情形，土地出让收入和土地开发整理有关资金的征收、管理、运用情形，土地征收转用、提供、运用环节遵守相关法规的情形，土地开发整理项目的管理和实行情形。

记者：本轮审计调查情形与前几次的审计结果对比较，土地管理能否得到更深一步增强？

黄道国：从本轮审计调查与2007年审计的结果比较来说，地方政府的土地管理在以往几年中有了一定程度的改进和增强。首要表当下：一是土地法规体系更深一步完善。近几年来，国家相关部门为了增强和规范土地管理，先后出台了工业用地招标拍卖挂牌制度、有关规范国有土地运用权出让收支管理的通知、土地储备管理办法、违背土地管理规定举动处分办法等一连串制度。同期，从审计调查了解的情形看，地方各级政府也更深一步加强了土地管理意识和节约集约用地意识，纷纷出台了一部分配套性的制度、实行细则、办法或规定等，土地管理的规范化程度更深一步提升。二是土地执法监管更深一步增强。近年来，国土资源部和地方政府广泛增强了土地执法检查，提高了土地执法能力，如通过运用卫星遥感监测等技术手段，陆续开展了全国土地执法百日行动、“保经济上涨、保耕地红线”行动，全国土地卫片执法检查等。通过这些检查，发现和制止了大批土地违法举动，有效保障了用地秩序的连续转好。三是通过市场配置土地的比例持续提高。本轮审计调查发现以招标拍卖挂牌方式出让的用地面积占出让用地总面积的比例胜过了50％，与2007年审计情形比，有较大程度的提升。当前，招标拍卖挂牌形成了土地配置的首要方式。

记者：这次审计调查有哪些新的内容？

黄道国：本轮审计调查除了以往的审计内容外，着重加深了两项新的内容：一是对土地运用情形的检查，即加深了对城乡规划部门规划审批和用地单位事实用地情形的检查。增强对土地运用情形的监督，首要是顾虑到土地审批提供之后的用途监管一直是土地管理中的一个薄弱环节，也是易滋生腐败致使国有土地收益流失的重要方面。我们期望通过增强这方面的审计，促进相关部门重视和增强对这一环节的监管，更深一步完善规章制度，维护国有土地资产完整和土地市场秩序。

二是土地开发整理项目的管理情形和新添耕地面积的真实性困难。对土地开发整理资金和项目的审计，是由于近年来中央和地方政府投入了大批资金用于土地开发整理，而土地开发整理是补充耕地的首要途径，其有关资金管理运用、项目实行效果直接影响到国家粮食安全和守在18亿亩耕地红线目标的达到。目前土地开发整理工作总体情形是好的，成绩是首要的，但仍有一部分地方还存在补充耕地质量不高、占补平衡任务没有完全落实、有关法规不够完善、资金征收运用监管工作不足位等突出困难。另外，这一领域的违法违规案件也较为突出。我们期望通过对土地开发整理资金的审计，揭露和纠正存在的困难，促进土地开发整理工作的更深一步开展，充分发挥其补充耕地、达到耕地占补平衡、改观生产条件和生态环境、提升土地生产量力的重要作用。

记者：这次土地审计发现了哪些突出困难？

黄道国：从土地出让收入征管情形看，首要困难是：一部分地方通过变相减免、压低价格出让、漏征、欠征等方式，产生少征土地出让收入。土地出让收入未按规定纳入基金预算管理，有的地方更改土地出让收入的规定用途；

从土地征收、运用情形看，首要困难是：一部分地方未经审批征收、占用土地，“以租代征”，未经审批新设和扩大各种开发区，将应以招拍挂方式出让的运营性用地和工业用地以协议方式出让；用地单位擅自更改土地的用途，未按规定及时更新基准地价等。

从土地开发整理情形看，首要困难是：一部分地方应征未征、未按规定用途运用土地开发整理有关资金，未按规定将土地开发整理有关资金纳入国库管理；一部分地方土地开发整理项目规划设计不科学、招投标管理不严、重复申报项目、虚报多结工程款、施工质量不高、后期管护不足位，少数地方新添耕地面积不实或多占少补耕地等。

记者：本轮审计为何关注基准地价困难？审计发现了哪些困难？

黄道国：首先，我介绍一下什么是基准地价。基准地价是政府对土地运用权按其商业、住宅、工业等不同用途和等别分别评估确定的平均价格。基准地价是政府管理土地、指导土地利用、引导房地产市场的重要手段，也是确定土地价格和征收土地税费的基本根据。国务院及国土资源部早在2001年就要求市、县人民政府及各级土地行政主管部门要及时更新基准地价，原则上每三年更新一次，并依据市场改变适时执行调整。

受于基准地价是政府确定土地价格的基本根据，直接关系到土地出让收入的收取，影响到国有土地收益的安全、完整，因此本轮审计调查我们侧重关注了基准地价困难。另外，我们关注基准地价仍有一个原因，就是依照现行规定，能否差于基准地价的70％是判定低价出让土地举动的一个基本标准，因此基准地价直接影响到对低价出让土地举动的定性。

从审计情形看，本轮审计发现部分地方政府未按规定年限及时更新基准地价。基准地价作为地方政府评估土地价格的重要根据，长期得不足更新，容易背离土地市场事实，会产生比较严重的后果。一是基准地价不能发挥引导土地资源在行业部门间合理配置的导向作用；二是给一部分地方政府减弱价格出让土地给予了操作空间，会显现国有土地收益大批流失和用地成本偏低，影响土地资源的合理配置和集约节约利用；三是不利于相关部门对低价出让土地举动的遏制和查处，影响土地执法。

记者：这次审计调查终结后，地方政府整改情形怎样？

黄道国：从当前掌握的情形看，11个省区及有关市县党委、政府高度重视审计调查发现的困难，积极采取措施执行整改，获得了初步成效。一是补征拖欠、减免、少征的专项资金。已补征土地出让收入161.78亿元、土地开发整理资金12.95亿元。二是收回更改用途运用的专项资金。已收回土地出让收入12.62亿元、土地开发整理资金2.96亿元。三是纠正违法违规用地举动。共收回土地3.15万亩，没收、拆除非法建（构）筑物33.65万平方米，罚款1213.76万元，补办1.16万亩用地审批手续。四是建立、完善了规章制度。地方政府出台了18项规范土地出让、登记、规划、责任追究等方面的制度和30项更深一步增强土地开发整理专项资金、项目管理的制度。五是增强了土地管理。一部分地方已全面开展基准地价更新工作，如辽宁对参与土地开发整理项目设计单位的资质情形执行了全面清理和检查，新疆对3个不合格项目拟定了从新选址方案。六是地方政府已对32位违法违规困难责任人士执行了处理。

记者：国土资源部如何对待这次审计调查？

黄道国：国土资源部对本轮审计调查从一开始就比较重视，予以了大力支持。审计调查开始前，对我署的审计调查工作方案，组织专人执行了认真研究，提出了很多重要的意见和建议。审计调查阶段，对我署上报给国务院以及转给该部处理的相关土地违法违规困难，及时执行了严肃查处；对我署提出的相关建议，给予了积极接纳。审计调查终结后，国土资源部的相关领导专程到我署，就审计数据提出困难的整改工作提出了意见。

财政部、国土资源部等部门于2009年11月联合下发了《有关更深一步增强土地出让收支管理的通知》，要求多地更深一步规范土地出让收支管理，对审计表示的困难要认真执行整改。

记者：审计署下一步在土地审计方面有哪些打算？

黄道国：下一步，我们将依照国务院领导的要求，积极协助国家相关部门，督促地方政府及其相关部门和单位认真执行整改，并要求多地方政府将整改情形报送我署。

从长远来讲，土地资源审计继续会是审计机关关注的着重领域。特别是在目前中央维持经济稳定较快发展、转变经济发展方式、加大城乡统筹发展强度的政策环境下，我们将坚持在归纳继承以往审计经验的基础上，持续增强土地资源审计，促进国家相关部门和地方政府连续增强用地管理、耕地保护和节约集约用地，维护国家粮食安全和农民合法权益，充分发挥土地保障经济上涨、促进经济结构调整和转变经济发展方式、维护房地产市场平稳的调控作用。

为更深一步助推土地审计的深入开展，审计署在去年公布的《增强资源环境审计的意见》中提出，今后开展审计项目时要着重关注土地、森林、水、矿产等重要资源的开发利用和保护情形。审计署不仅将继续开展土地资源审计，而且将大力助推地方审计机关开展这项工作；不仅将于土地资源审计中关注土地有关事项，而且还会在开展的企业、金融、投资等专业审计时对土地困难给予充分关注和重视。