财政透明度

简介

财政透明度是不错财政管理的一个方面，但财政透明自身不是目的，它是促进效率、保障政府和官员负起责任的一种方法。财政透明度自此承受国际货币基金组织（IMF）、世界银行、经合组织（OECD）和很多国家的高度关注，学术机构和研究人士也把它看为宏观经济平稳、政府良治和财政公平的一个重要的前提条件。在经济世界化的环境下，国际社会担忧任何国家宏观经济的不平稳全将快速对世界经济造成不良影响。为此，IMF和OECD都策划了财政透明度的最佳做法准则，作为指导各国财政透明度实践的指南。

财政透明度最初在欧盟国家得以强调和实施。受于担忧其中一国不良的财政政策产生的后果将形成其余国家的沉重负担，在面对各成员国为达到马斯特里赫特条约规定的财政目标而有机会大造假账的严峻事态下，欧盟国家首先对财政透明度困难执行了讨论，并将其作为增强财政管理的首要目标。一部分经济转型国家，如东欧各国，在转型过程中显现了严重的贫困困难，公众和一部分非政府组织将处理此困难的期望寄托于预算改革，致使政府增长财政透明度和民主参与度。定义

初始的财政透明度的定义是由George Kopits和Jon D. Craig（1998）给出的：向公众最大限度地公开有关政府的结构和职能，财政政策的意愿，公共部门账户和财政预期的信息，而且这些信息是牢靠的、详细的、及时的、容易理解而且可以执行比较的，便于选民和金融市场精准地预期政府的财政地位和政府活动的真实成本和收益。他们从制度透明度、会计透明度、指标与预期的透明度等三个方面对财政透明度的含义执行详细表明。

1.制度透明度。对政府财政举动执行全面制度界定，包含公开政府的结构及功能，对公共部门和私人部门要有清晰的界定；公开预算过程，解释预算方案的财政目的和优先顺序、披露绩效评价和财务审计结果；税收方面，强调公民纳税要有清晰的法律基础；公开政府管制的成本预期等。

2.会计透明度。向公众详细披露相关财务信息，包含各个政府部门的明细报表、部门之间的资金往来等。Kopits和Craig觉得，政府预算数据的财务账目规模应包含中央政府和地方政府以内的一般政府基金和社会保障基金等预算外基金以及公共企业的准财政活动。他们列举了一部分提升会计透明度方面的必要措施，首要是依照权责发生制记账（以弥补收付达到制只着眼于现金流的不足）、精准评价政府资产和债务（金融资产）、公开年度开支的各个经济主体和用途的细目，公开年度收入细目等。

3.指标与预期的透明度。政府不仅要发布与财政平衡有关的若干指标以及政府总负债和净负债等与财政有关的指标，而且还应发布对一部分财政分析性指标的测算，包含结构性和循环性的财政平衡、财政的可连续性（平稳债务的基本水平）、未设偿债准备金的政府债务净值等。他们表示，要达到短、中、长期财政预期的透明，就应尊重事实，清晰区分基本情形（政策未发生改变的情形下）和政策发生改变时的情形。

给财政透明度下一个精准的定义是很问题的，由于透明度核心的是对“度”的把握，从不同的角度观察，透明度是有区别的。Kopits和Craig并没有清晰确定财政透明 “度”的含义，导致从规模上表示了政府应当披露信息的透明要求，而信息披露的对象、方式、时效等原因在一定程度上也影响着透明度的达到。预算

现代国家的预算制度非常复杂，该种复杂性的造成部分是伴随经济的成长不可避免的，部分则是人为的（A.Alesina＆R.Perotti，1996）。不管怎样，一个显然的事实是，复杂的预算在政府项目的真实成本和纳税人可观察到的成本之间导入了一个楔子，隐藏了其真实的成本收益关系，进而给纳税人产生一种财政幻觉，使选民无法掌握真实的预算信息，很有机会会作出不利于自己的举动和选择。如高估公共开支的利益，低估税收的成本，结果降低了政治家的财政责任，给政治家留下可乘之机。同期，债务又给选民给予了一个避免增长税收负担的可能，选民也或许会像政府期望的那样赞成比他们意向更高水平的开支和赤字。政治家自身就有活力隐瞒税收，夸大开支的利益，隐瞒政府负债，而预算的复杂性又给他们给予了这一或许，所以他们差不多没有激励去造成简单、清晰和透明的预算，而是常常有意选择模棱两可的程序，增长选民的困惑。选民对预算过程了解得越少，政治家就越能自由行动，利用财政赤字和过分开支来高达自己的目的。 Merton Miller（1994）研究美国的预算制度时也表示，美国人忽略政府预算，部分是由于“政治家误导的倾向和出于政治家自己的目的而使预算变得模糊”。面对选民遭受财政幻觉或者不完全信息，政治家有强烈的动机去扭曲纳税人可观察到的政府扩张的成本和收益。而在大选之年，在任政府为取悦选民，谋求连任，也许会提升某些转移支付的标准，而且声称不会开征新的税收来筹集资金，由于可预期的经济的高速上涨自然会增长政府收入，但是，对这一允诺一般的选民是很难确认的。

Mixon和Wilkinson（1999）从政治家与特殊利益集团的关系来解释政府这一动机。他们发现有利于提升政府开支绩效和降低赤字的举动会威胁到特殊利益集团的利益，这同如此一个认识是吻合的，即特殊利益集团喜欢大范围的预算。保密予以了特殊利益集团施加许多影响力和控制力的可能。在某些社会里，这显现为赤裸裸的腐败与贿赂。但即便是在反对腐败和贿赂的社会里，政治家任然需要竞选资金以谋求当选和连任。那些供应给政治家资金的利益集团许多时候并没有是基于他们宣布的增进公共利益的目的，更首要的是由于他们觉得支持他们的一方当选后，他们有机会多多少少的影响政策的迈向，提升自己的收益和利润率。假使较大范围的政府开支能够使政治家拥有更大的权力或者威望，政治家就能从特殊利益集团中得到许多的租金，或者有许多的可能得到他们意义上的公共产品，那么不透明的预算就是政治上所要求的。此外，假使选民不能很容易地观察到预算构成（从开支或收入方面），那么，政策策划者在选举以前就会遵循松散的财政政策，而这也不会影响他们又一次当选的可能。

隔离压抑了声音，秘密冲淡了责任（S.R.Osmani，2002），加重了社会不公平程度。由于一部分利益集团可以凭借自己在政治或经济上的优势地位通过各种渠道影响预算的形成，社会上的弱势群体于是成了牺牲品。秘密的特点致使让政府对其举动负责变得很问题，即便政府给一部分团体披露一部分可觉察的原始材料，政府也很容易为自己辩护。

V.V.Chari，Larry Jones和R.Marimon（1997）等从委托代理的角度去研究预算复杂性和透明度的关系，考察公民作为“委托人”是如何向财政当局、预算开支部门、政治家等从事财政活动的“代理人”施加制衡的。对政府的财政制衡之所以会显现困难，是受于财政开支容易从制度角度被滥用，尽管预算开支部门及政治家等提出的每项开支预算都有助于各自部门或选区，但开支的成本却以税收的方式在广大国民身上分摊，而该部分成本仍未内生化，进而容易加暴涨加该种个别性开支的阻力。政府及政治家为了谋求私利往往会耍一部分伎俩，增长预算的复杂性进而便于将预算资金挪做他用以及隐瞒或粉饰过分的开支。

提升预算透明度则能够遏制上述举动，对从事财政活动的政府及政治家施加有效的财政制衡。前提是要对预算的透明程度做一个有效的界定，显然，对公民大批倾泻预算原始材料是无助于选民看清政府预算举动的。

J.E.Alt和D.D.Lassen（2003）觉得透明的预算程序有四个特质：（1）在较少的预算文件中能够披露许多的信息，信息容易得到和便于公众监督；（2）经验表明在执行有说服力的、可信赖的联系中起核心作用的独立作证的机会性能够促进透明度；（3）预算用语精准，用词和分类应当清晰，意义清晰；（4）降低预算项目的乐观主义情绪和政府的创造性。

Poterba和Von Hagen（1999）则给予了透明的预算程序的例子：对政府财政政策的每个方面都能供应清晰的信息，包含有特殊账目的预算和不能把所有的财政活动都合并到一个有约束的预算是不透明的，反之，能够让公众得到信息而且能参与政策策划和供应合并信息的预算是透明的。效应

研究财政透明度的原因和结果的文献并没有多。

从理论上阐明财政透明度的意义并没有具有理论创新的意义，所以，大部分的研究均为通过经验证明来分析财政透明度的情形。受于各国的情形复杂不一，得出的结论并没有一致，有的甚至截然相反。

财政透明度与政府范围

Fetejohn（1999）提出了分析财政透明度的理论分析框架。他觉得透明度的增长将有助于选民控制和管理选举获胜的政治家，致使政治家愈加付出地依照选民的利益行事，而这又会让选民愿意将许多的资源配置在公共部门，进而致使政府范围的扩大。他给予了一个委托-代理模型来证明为了吸引许多的资源和支持，政治代理人能够使选民对他们的举动愈加了解。在这个模型中，委托人（即纳税人）把资源委托给代理人（即政治家）管理，代理人用征税得到的收入来供应公共产品，委托人用税后的资源执行私人物品的消费。政治家会设计一个具有一定透明度的信息结构，在模型中显现为举动信号的随机可变性。选民接承受的举动信号的随机可变性越低，透明度就越高。选民就可以对政治家的举动作出精准的推断，政治家利用信息不对称来为自己谋私利的机会性就降低了。这个模型一个重要的结论是更透明的环境能够使委托人和代理人的境况都变得更好。这个模型的直观意义是透明度增长造成的政治举动的未知性降低了，这使选民增长了对在任政治家的信任或选民有能力分辨结果的好坏，所以选民会提升公共产品的投资（即愿意交纳较高的税），最终致使较大范围政府的造成。

从长远来说，假使执政政府、政治家自己认识到提升透明度有益于治理，那么他们就会为了增强自己的政治力量而去付出提升透明度。这是由于，针对选民很难评价政府绩效的困难，政府可以通过努力于提升透明度，致使现任政府的付出得到选民的赞赏，提升选民对现任政府的信赖，进而巩固其政治地位。所以， Ferejohn所设想的模式是，只要提升政府的财政透明度，选民对政府执行评价的精准度就会增长，假使选民觉得政府的绩效不错，就会又一次选举该政党做执政党。在透明度较高的情形下，政府的付出会比较容易地反应到绩效上，进而政府付出的活力也会比较强，选民也将对政府寄予较高的信任。但是，该种理论上的结论要在现实中得以达到，需要选民积极参与政治以及政权存在交替的机会。

J.E.Alt，D.D.Lassen，D.Skilling等验证了Fere iohn的结论，他们依据美国详细的预算信息构建了财政透明度指数，并以1986—1995年的横截面报告为分析工具，发现财政透明度的增长的确扩大了政府范围的同期也增长了选民对州长的支持。其余学者的研究也显示了责任越清晰的地方选民的支持率就越高。持续增长的透明度可以使选民很容易区分政府的可能主义举动或随机原因，也使选民容易把经济成果归功于某些政治家的作为。但是，Persson等（1997）提出了相反的看法，他觉得更高的政治责任将令致使较小的政府范围。原因是当政治责任增长时，政治家的租金降低了，其余情形不变，那么政府的范围就降低了。

财政透明度与政治竞争

Alesina和Perotti（1996）表示政治家不会有活力接纳最透明的措施，North（1990）觉得通过政党之间的竞争或许会造成理想财政结果的财政制度，所以，他们觉得激烈的政治竞争能够助推财政透明度的成长。他们的实证分析也显示政治竞争和透明度之间是正有关关系，政治竞争致使选民惩罚在任者形成或许，透明度致使选民能够区分哪些不好的结果是受于政治家的腐败举动或者外部不良环境所引起的。假使缺乏透明度将致使选民从观察到的情形推断政治家的举动变得愈加问题，进而政治竞争也起不足应有的作用。缺乏政治竞争也致使透明度没有事实意义，假使选民观察不足政治家的举动就不能在选票上惩罚他。“官员控制力弱的地方，就别指望民众会允许官员支配很多的资源。” （J.Fetejohn，1990）。另外，政府财政透明度低、收集信息的成本高，不仅将对选民参与国政造成负面影响，也妨害了政党间的政治性竞争。在执政政府信息不充分公开的情形下，即便其余政党获得（或夺取）了政权，对于在多大程度上可以改观政府的“运营”也会存在很大的未知性。假使前任政府巧妙地隐藏了会给下届政府导致负担的财政赤字，那么对于选举获胜的这届政府来看，财政政策的选择规模将变得狭窄，从这个意义上讲，他们要承受许多的成本。这也就是说，政府透明度低，将加大政权的“夺权成本”，而执政党、现任政府通过战略性地制约信息公开、制造不透明，可以在政治上保证其占领有利地位。

财政透明度与赤字、公债

Milesi-Ferretti论证了在一个以财政规则为特色的政体中，透明度对政府公债和赤字的影响，他考虑了政府为了满足马斯特里赫特条约的规定而伪造会计账目的举动，实施财政透明度，就增长了伪造账目举动被公众发现的几率，致使政府由于没有满足预算规则要求而承受惩罚。如此，透明度就决定了伪造账目和真实的财政调整的规模。

Shi和Svemson（2002）在一个政治代理模型中表示，选民期望更有才可的政治家当选，由于他们可以在适当的税收收入和私人消费水平下供应许多的公共产品。但是，选民的偏好刺激了现任官员通过增发公债、供应许多的公共产品来显示自己的能力。在这个模型中，财政透明度是由选民观察到债务的时间和程度以及在任官员利用债务来表明自己能力的程度决定的。假使财政透明度充足高，选民就能够观察到官员这一企图，进而压抑官员利用公债来表现能力的举动，减弱公债的发行范围。

J.E.Alt和D.D.Lassen（2003）发展了Shi和Svensson构建的有关债务积攒的模型，用来分析财政透明度在公债积攒过程中的作用。在这个模型中，他们利用OECD国家里的19个国家的报告验证了得出的三个结论：（1）更高的财政透明度能够降低债务积攒；（2）偏好较低公共开支水平的右翼政党有着比左翼政党更高的财政赤字；（3）政党之间的政治冲突越大，公债范围就越大。

财政透明度与反腐败

依据公共选择的文献，可疑的预算会让官僚和寻租的政治家采取不利于纳税人的举动最大化，财政透明度则可以暴露政府的浪费，致使政府节约。

一般来看，反腐败首要依靠健全的法律和财政制度，通过加强政府部门的责任感来实行的。但是在很多经济不发达和腐败盛行的国家，这些法律和财政制度的约束力是很微弱的，由于它仍需要有一套值得信赖的法律机制能够调查和实施现有的法律法规。在很多国家，特别是那些以系统腐败著称的国家没有如此的法律系统。财政管理同样需要如此的可信赖的制度框架。一个高效的财政管理系统依靠一套可操作的机制和能代表监管者意向的能力。当机能不错的法律和财政系统能够做到使财政管理不善最小化，财政规则和会计系统只能部分约束公共部门管理者和公务人士的自主权力。但是公共部门实施这项任务的复杂程度和相对于消费者的信息优势影响了压抑各种无效举动的法律和会计系统的设计。于是，那些不是很显著的管理不善的措施没有被发现。最后，审计数据和法律程序对外行很难解释，所以也常常被忽视。

所以，R.Reinikka和J.Svensson（2004）觉得反腐败的此外一个思路就是以公共服务的运用者为出发点，并非是单单尝试增长公共服务供应者的责任感，在如此一个策略中，让公民得到充分信息是一个重要的条件。

在一个案例中，他们确认了这一看法。20世纪90年代，一项公共开支追踪调查显示，乌干达政府给学校拨款的每一美元中，学校只能得到20美分。其余80美分都被地方政府截获了。为了逆转该种局势，中央政府没有仅仅努力于增强财政管理系统，而是自上而下发起了一场信息运动，通过每月在报纸上发布政府对学校的资金转移情形，加强学校和家长监督地方官员处置这部分资金的能力。效果很明显，“政府捕获”从1995年的80％降低到2001年不足 20％。

财政透明度与财政绩效

财政透明度可以帮助处理信息不对称的困难。一面，透明度加强了公民影响预算决策的机会性；另一面，对政府来看，它方便了公民偏好表露的过程。所以，直观的觉得更高的透明度能够导致较低的预算赤字，而且更容易控制政府开支和使政府遵守财经纪律。但当前还没有充足的经验证据支持这一看法。Milesi-Ferretti和HaUerberg et al.（2001）等的研究显示：在欧洲，一部分国家的财政绩效和财政透明度直接有关，Alesina et al.（1999）则得出结论：在拉美国家，财政透明度和财政绩效只有间接的关系。

这些结果或许和财政透明度衡量的技术相关，Alesina和Perotti（1996）表示透明度的结果或许比财政纪律的影响更很难衡量，Tanzi和Schuknecht （1999）也得出了相同的结论。即使这样，民众依旧敢肯定财政透明度对财政绩效有很大的重要性。

财政透明度与效率的关系

D.Heald（2003）把财政透明度与效率的关系分为两种情形：（1）悲观主义。当透明度差不多为零时，效率处在一般程度，伴随透明度的增长，效率提升，但胜过一定程度，增长透明度反而会减弱效率，甚至会比透明度为零时的效率还要低。该种看法的含义是，透明度能够阻止“内部人”的欺骗和腐败，但过分的透明度会致使过分暴露，进而致使效率的损失，由于它会导致较高的交易成本和极端的政治性。（2）乐观主义。当透明度差不多为零时，效率很低。伴随透明度的增长效率渐渐提升，到一定程度后，伴随透明度的增长效率开始下滑，但依然比透明度为零时效率高。极端乐观主义觉得透明的正效应总是要大于其过分暴露的负效应。

透明度与效率的关系伴随时间的改变而改变。

但一个困难很重要：能否我们期望的利益（比如公共部门较低的资金成本）取决于财政透明度的绝对或相对水平呢？在一个一般的、没有缺乏透明度的世界里，一个国家也许能快速提升经济发展水平，但是，在某些国家，财政透明度水平的忽然提升也许会障碍经济的成长。

财政透明度与媒体的关系

一般觉得，较高的财政透明度可以简单地描述为政府可以供应许多的信息，但是，Besley和Prat（2001）表示政府透明导致把信息传递给选民的必要条件并非是充分条件。这还要依靠媒介部门的结构，Ahrend（2002），Brunetti＆Weder（1999）通过对不同国家的横截面报告分析表示，媒体自由度（包含对媒体披露内容的法律管制、来自政治和经济上的影响、媒体的承压程度等以内的综合指标）高的国家，政府的腐败度（表明政府欠缺透明度）也低。 Djankov et al.（2002）对97个国家的媒体企业（报纸、电视）的抽样资料执行了分析。结果显示国有媒体比率高，将很有机会妨碍媒体整体自由、并最终给政治自由度和成熟度以及政府透明度导致负面影响。但能否媒体私有化明显的地方财政透明度会更高呢，这一看法当前还没有得到显著的凭证支持。制约

既然财政透明度具有上述这样大量的优点，是不是透明度越高越好呢？假使不是，怎样来确定一个合适的透明度？它的标准又是什么？

Hood（2001）觉得透明应当有所制约，由于它或许会损坏某些支持社会正常运作的规则，而且，当某一领域存在不可调和的矛盾时，过分的透明会障碍政治联合的形成，进而不利于困难的处理。

而且信息不对称不仅仅是信息多少的困难，还涉及到信息供应的程序困难。政府掌管着预算信息收集和散布的权力。假使把政府比做一个舞台的管理者，那么它的任务就是保证所有的演员都能够得到演出道具（即有关的信息）。但是执政党和在野党们想保留或者得到政府权力，他们将有选择地利用信息，进而能够把他们的事情解释清楚。所以，政府就有强烈的动机去利用信息来得到政治利益，并非是把所有的信息都公之于众。但幸运的是，这一对抗过程最终会让信息落人公众手中，而且已经公开的信息以后就很难被禁止发行。但是Hood觉得擅自公开信息应当给予抵制，由于它的作用是障碍并非是促进有效率的财政透明度。

O’Neil（200Z）觉得透明度和信任之间的关系是复杂的，过分的依靠透明度也许会损伤信任。本来人性的不牢靠形成制度设计的基础，这也是需要监督制衡机制的原因。但是假使缺少适当的忠诚度和组织结构，组织就无法有效运转，这就引出了最为棘手的困难：要致使民主制度完全起作用，就务必放大政府机构的信用程度，这就或许要对完全公开给予一定制约。

有关财政透明度的研究当前仅仅是个开始，遵循着从理论论证到实践运用的认识路径，今后的难题无疑是财政透明程度的研究。怎样的透明“度”是最合理的，如何构建一套完善的财政透明度指标体系均为今后需要深入研究的课题。与财政绩效关系

这些结果或许和财政透明度衡量的技术相关，Alesina和Perotti（1996）表示透明度的结果或许比财政纪律的影响更很难衡量，Tanzi和Schuknecht （1999）也得出了相同的结论。即使这样，民众依旧敢肯定财政透明度对财政绩效有很大的重要性。与效率的关系