非政府组织

什么是非政府组织

非政府组织（常被直接称为NGOs）近年来已形成世界社会和政治的一个重要构成部分。

20世纪80年代以来，民众在各种场合逐渐增多地提到非政府组织（NGO）与非营利组织（NPO），把非政府组织与非营利组织看作在公共管理领域其作用日益重要的新兴组织形式。

非政府组织（Non-governmental organization，缩写NGO）一般用在联合国的文件和其余很多国家的官方文件中，是指那些在地方、国家或国际级别上建立起来的、以促进经济发展与社会进步为目的的社会组织，多用于第三世界国家。是一个不属于政府、不由国家建立的组织，一般独立于政府。非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿公民组织。非政府组织面向任务、由兴趣相同民众助推，它们供应各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反应公民关心的困难、监督政策和激励在社区水平上的政治参与。

非政府组织供应多样化的公共服务，向政府反应公众需求，提出合理意见或建议，影响政府政策策划。它具有组织性、民间性、公益性、自治性、志愿性、非营利性、合法性、非政党性等特质以及社会服务、沟通协调、监督管理等基本功能。它又被称作“第三部门”、“非营利部门”、“利他部门”。

非政府组织供应分析和专门知识，充当早期预警机制，帮助监督和实施国际协议。有些非政府组织是环绕诸如人权、环境或健康等具体困难，组织起来的。它们与联合国系统各办事处和机构的关系会因其目标、地点和任务不同而有所差异。

第二次世界大战后,世界各国群众参与公共事务的意识有所提升,各种非政府组织纷纷涌现。它作为一种特定的社会组织形态,本来是以克服“市场失灵”和弥补自由竞争机制缺陷为使命而造成的，但在现代社会中,却以克服 “政府失灵”和修补国家的社会服务职能为节骨眼而得到了重大发展。进入20世纪80年代以后,非政府组织在世界规模发展迅速,不论是在世界社会经济发展中, 依旧对世界事务的影响力,都上升到了一个新的水准。在一部分场合,非政府组织已被列为与企业-市场体系和政府-国家体系并列的第三体系,即非政府组织体系。正如世界非政府组织研究的权威学者莱斯特.M.萨拉蒙教授所说:“我们是置身于一场世界性的社团革命当中,历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。”

据一份1995年联合国有关世界管理的数据统计，有靠近29000个国际NGO。国家级的许多，美国统计过有两百万个NGO，多部分是以往30年成立的，其中有65000个在俄罗斯。每天都有数十个NGO成立。光肯尼亚每年就有240个NGO新成立。

非政府组织的兴起与概念界定

一般觉得，非政府组织一词最初是在1945年6月签订的联合国宪章第71 款正式运用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务相关的非政府组织执行磋商做出适当安排”。1952年联合国经社理事会在其会议中将非政府组织定义为“凡不是依据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这首要是指国际性的民间组织。

在这之后的十多年里，非政府组织自身的活动以及它们同联合国的关系都处在较低的水准，没有多少本质性的成长。一直到1968年，在联合国经社理事会通过的 1296号会议中，规定了联合国同非政府组织关系的法律框架。该会议肯定了非政府组织的范畴，同期允许非政府组织在联合国经社理事会以及联合国体系中的其余机构中得到咨询地位。由此以后，非政府组织的活动被故意识地、越来越普遍地引入了联合国体系的运转。

在联合国经社理事会中，专门设有一个非政府组织委员会，负责审核准许接纳非政府组织，认可它们在联合国的咨询地位和观察员身份。非政府组织委员会有权要求在经社理事会注册的非政府组织提交书面陈述。得到经社理事会中咨询地位的非政府组织，有权以咨询者和观察者的身份出席经社理事会议并参与联合国的各种会议，并有权在会上作口头讲话和书面讲话，它们还可以应经社理事会的请求供应各种形式的咨询。

联合国1296号会议规定，非政府组织如要在经社理事会中得到咨询地位，首先应努力于联合国经社理事会及其附属机构所关注的困难，如国际经济、社会、环境、文化、教育、卫生保健、科学、技术、人道主义和人权，以及其余一部分有关的困难。这些非政府组织的宗旨与使命，不得同联合国宪章的精神、宗旨以及原则相抵触。它们应支持联合国的工作，传播相关联合国所遵行原则的知识。在经社理事会享有咨询地位的非政府组织，务必要有适当的代表性和国际性，应具有代表其成员讲话的权威。这个会议还规定，非政府组织如要在联合国注册，其组织成员务必以民主的方式参与组织活动，应有民主决策机制，应具有责任机制的安排和决策过程的透明度。这些非政府组织务必向联合国提交其预算和资金来源的资料，资金来源应公开，任何来自政府的资助都务必向经社理事会非政府组织委员会数据。该会议还激励各国同性质的组织构成国际性联盟，以便能更好地在联合国与非政府组织之间发挥一种纽带传送作用。除经社理事会外，联合国的公共信息部也策划了一套与非政府组织维持关系的规定，允许非政府组织在公共信息部享有咨询地位，侧重于发挥非政府组织在传播信息方面的作用。

1996年，联合国经社理事会通过的1996/31号会议对联合国同非政府组织之间的咨询关系又一次作了规定。1968年会议只承认国际性非政府组织，而 1996年会议则更深一步承认了在各国和多地区活动的非政府组织。允许各国和多地区的非政府组织以自己的名义独立地在经社理事会发表意见，而不必像以往那样务必通过在经社理事会里有咨询地位的国际非政府组织去间接地表达自己的力争。该会议要求非政府组织支持联合国的工作，增强了经社理事会非政府组织委员会的作用，并为非政府组织参与联合国组织的正式国际会议及会议准备阶段策划了规则。经社理事会在其1996年的297号会议中，决定提请联合国大会审议非政府组织全面参与联合国工作的困难。

世界银行则把任何民间组织，只要它的目的是援贫济困，维护穷人利益，保护环境，供应基本社会服务或促进社区发展，都称为非政府组织。

非政府组织环绕着联合国体系的各次国际会议所建立起来的联系机制，是从20世纪70年代初开始形成的。在联合国召开国际会议的同一时间和同一地点，举办同样议题的非政府组织国际论坛，是非政府组织参与和影响联合国决策的一种重要方式。与联合国的国际会议平行的非政府组织国际论坛，首次是在1972年斯德哥尔摩人类环境大会阶段召开的，以后形成惯例。如1992年里约热内卢的环境与发展大会，1994年开罗的人口与发展会议，1995年的哥本哈根社会发展会议，1995年北京的世界妇女大会，1996年伊斯坦布尔的联合国第二次人类住区大会等。

从20世纪80年代以来，联合国体系内的各政府间国际组织亦在执行组织和职能方面的调整，付出发展同非政府组织的联系和合作机制。在联合国体系内，有20 多个政府间国际组织努力于各种发展事业，如世界银行、联合国开发计划署、国际开发协会、粮农组织、世界粮食署、联合国环境规划署、农业和发展国际基金、世卫组织、联合国儿童基金组织、联合国难民事务高级专员公署、此外仍有一部分较小的组织。这些组织的成员是各国政府，其活动受官方决策的支配。联合国体系内的这些组织，有的设有专门的部门处理与非政府组织相关的事务，如联合国教科文组织下设有非政府组织会议，世界银行设有非政府组织—银行委员会。仍有一部分联合国机构与特定的非政府组织有着经常性的紧密联系。如在联合国难民事务高级专员与志愿机构国际委员会之间，在联合国人类居住中心与住区国际联盟之间，联合国环境规划署与环境联盟中心之间。世卫组织和联合国开发计划署也通过各种方式同非政府组织合作，联合国志愿者署在亚非拉的很多国家积极支持非政府组织和社区组织的组织建设。

可见，近二三十年来，非政府组织一词在国际活动的各领域里得到日益大量的运用。但是，在很多情形下，民众对非政府组织一词的理解依旧不太统一，在这里作一部分必要的澄清。

首先，非政府组织的本意导致指不是政府的组织，其实质意思在中文里面与新高相应的是民间组织。非政府组织不仅是指联合国体系所认定和接纳的民间组织，还包含其余各种民间组织，尤其是在国际场所活动以及有较多国际联系的民间组织。当前，有2000多个非政府组织在联合国经社理事会享有正式的咨询地位，有 1500多个非政府组织同联合国的公共信息部建立了正式的工作联系。在2002年联合国在南非召开的世界可连续发展世界会议上，有3500多个非政府组织得到了与会的资格。除此之外，在各个国家、各个地区以及国际领域，仍有数目大量的各种形式的非政府组织。单是国际性的非政府组织，当前就有约40000余个。但是，这些被纳入统计的非政府组织，一般均为具有合法地位的、有公开的组织章程以及透明的财务管理的民间组织。诸如非法的恐怖主义组织或者地下的黑社会组织等都不属于非政府组织。宗教组织和政党一般也不被看作是非政府组织。

其次，非政府组织尽管可以在一定程度上表明民意，但它们在民意代表方面有很多局限性。非政府组织是民间社会的组织，其公开宣布的使命和价值观，可以是公益性的，或者是服务于特定的人群。但在现实生活中，非政府组织是否真正代表民意，以及在多大程序上能形成民意的代表，是很不确定的。假使一个非政府组织是由其成员实施民主管理的，那么充其量，该组织只具有代表其组织成员的利益和愿望的授权。受于很多非政府组织并没有健全的民主管理，个别领导人往往能对其起支配作用，况且政府、资本等各种力量是一部分非政府组织建立和保持的首要助推力，所以，即使非政府组织的确可以反应某种来自民间的呼声，但对其能否反应某种真实的民意以及在多大程度和规模反应民意，却是要作具体分析和分析的。

非政府组织在国际事务中的作用与影响

从20世纪70年代以来，非政府组织日益普遍地参与国际事务，它们在联合国体系内外的作用和影响持续放大，在各个领域里也得到了不同程度的承认。1997 年9月初，联合国秘书长安南在向第52届联合国大会提交的工作数据中，列举和阐述了影响目前世界发展的八大原因，其中的第五大原因即是：跨国性的民间社会组织的快速发展，非政府组织的作用越来越大。在其以前的四大原因依次是：冷战终结后世界政治经济格局的重组；世界经济的世界化；信息技术革命；生态环境的保护。非政府组织在国际事务中所发挥的作用和影响首要有：

1. 从事咨询和信息活动，供应和宣传非政府组织的看法与思想。联合国吸收非政府组织参与其活动并建立起制度性的联系机制时，首先考虑的是发挥非政府组织在咨询和信息处理方面的作用。像经社理事会和公共信息部对非政府组织参与所作的安排，也是着眼于既能发挥非政府组织的咨询与信息处理的作用，又能制约它们在其余方面的影响。在联合国的会议场所、尤其是会议的预案过程中，各国政府可以从非政府组织那里，得到相关特定专业领域的、技术的、法律的以及政治等方面的专门知识。

2. 对政府和政府间国际组织的举动执行监督。非政府组织可以对政府间国际组织的条约、允诺、计划和项目的落实执行监督，还可以对各政府间国际组织所通过的会议和条约的实行情形执行监督，促使各国政府遵守其在国际上做出的允诺。

3. 参与实施国际组织的项目，协助政府间国际组织供应特定的产品与服务。近十多年来，联合国各机构一直在激励非政府组织参与各发展项目的实行。联合国体系通过分包合同等方式，将操作性的责任转移到非政府组织身上，非政府组织通过缔结协议和签订合同的方式承受供应特定产品和服务的工作。

4. 影响政府间国际组织的决策过程。第二次世界大战以后迄今，在世界发展决策过程中起决定性作用的，一直是政府间国际组织，尤其是联合国体系内的各组织。以往非政府组织在联合国体系中的首要作用是促进会议和条约的实行，而近十多年来，非政府组织不再仅满足于在联合国体系中供应信息和服务，而是尝试对决策过程施加影响。它们积极争取参与决策的策划，对国际决策过程发挥着越来越大的影响。进入20世纪90年代后，联合国体系在确立议程、策划政策以及实施政策等方面逐渐增多地吸收非政府组织参与。

5. 在不同的利益矛盾角色之间促成协调和妥协。在很多国际事务中，当事各国政府往往会受于经济的、政治的、文化的以及意识形态等方面的原因此争执不下，互不相让，有时甚至兵戎相见。在该种场合，非政府组织可以利用其民间的身份，在当事国政府之间执行斡旋，缓和紧俏气氛，促进相互沟通与理解，打破僵局，助推困难的处理。

总起来看，联合国体系与非政府组织两方面相互吸引、相互支持，当前已形成了较紧密的合作关系。从联合国方面看，它尝试通过与非政府组织的合作去达到其在各个领域里的目标。非政府组织则通过联合国体系争取有较多的讲话权，力求对国际上的巨大决策有较大的影响力，同期谋求从联合国体系中得到尽或许多的资助。但是，非政府组织同政府间国际组织有时也会显现甚至很严重的矛盾，有些政府间国际组织并没有总是欢迎和支持非政府组织的活动的。比如，1999年，非政府组织在其中起了很大作用的民间抗议活动致使西雅图世界贸易组织会议的失利。2001年在意大利热那亚召开的“八国首脑会议”所遭遇到的大范围街头示威，非政府组织也是重要参与者。非政府组织已形成世界治理体制演变进度中难以忽略的重要原因。然而，即使非政府组织已进入了现存的世界治理体制，已经能够对一部分巨大的决策过程施加影响，但是总起来说，非政府组织仍处在现存国际体制的边沿，对决策的影响是有限的。

在可以预见的将来，政府依然是世界治理体制的首要角色。即使这样，非政府组织的兴起打破了长期以来一直由政府独占国际治理领域的局势。为了使世界发展和世界治理体制的变革能够朝着健康的方向演变，有必要重视对非政府组织及其在世界治理体制中所导致的各种关系的研究。

进入20世纪90年代以来，低收入国家从事管理与发展的非政府组织相当活跃，据预期，低收入国家的非政府组织所服务的人数，在20世纪80年代初约有1亿人，其中6000万在亚洲，2500万在拉丁美洲，1200万在非洲。而据联合国开发计划署在1993年《人文发展数据》中预期，20世纪90年代初低收入国家非政府机构服务的对象高达2.5亿人。

非政府组织的特质1.非政府性

非政府组织作为非营利性部门，它不是政府部门或其附属机构，而是非政府性的组织。非政府组织的这一特性，致使它能够独立于政府之外自主为社会服务，同期，还能够在一定程度上为社会供应公共产品与公共服务，同政府平行存在同市场执行公开、公平、平等的竞争。进而克服因政府垄断运营和管理公共产品的体制所导致的公共产品的高成本现象，这也是发展非政府组织的基本理由之一。非政府组织的非政府属性，使它的成长还能更深一步助推社会民主的成长，为建立社会民主与法制供应活力原因。

2.组织性

非政府组织活动是一种团体性的活动，它不是分散的个人举动。所以，非政府组织清除了个人举动的单打独斗的缺陷，为其组织的成长和为社会公众作一部分有益的活动奠定了基础。同期，非政府组织的组织性，为规范非政府组织的举动给予了客观根据。由于是组织性的活动，其活动目标与活动规模均为引人瞩目的，这就客观上形成了社会、法律对非政府组织的有效监督。

3.公益性

非政府组织一个明显的特质是，不以营利为目的的举动活动的公益性。该种公益性不仅对政府失灵与市场失灵是一个补充，而且，它们能够为社会尽最大的机会供应一部分社会所有公众都可以运用的公共产品。

4.自治性

非政府组织依旧一个自治性组织，它的举动是在法律和公共制度约束规范基础上造成的，因此，其自治性程度非常高。受于它们所做的公益事业是在志愿基础上造成的，所以它们不像其余的社会私人组织和政府组织那样具有很大的被动性，该种自主、自愿、自律的主观意向使非政府组织本身有了很高的自治性。

5.非政治性

非政府组织不参与政治活动，它属于一种中介性组织。所以，非政治性是非政府组织的一个基本特点。非政府组织的非政治性，致使它们有了非常宽松的环境创造性地为社会供应公益活动和公共产品。

6.非宗教性

非政府组织既是非政治性的，同期也是非宗教性的。它与那些宗教活动不同，宗教活动是一种信仰，但不一定为社会来志愿供应有益的公共产品，而非政府组织没有自己的宗教信仰，却专门为社会供应公共产品与公共服务。

非政府组织的类型（一）国外非政府组织的分类

1、美国的分类

在美国对非政府组织的类型划分中，以约翰－霍布金斯大学非营利机构比较研究中心的划分较有代表性。该研究中心遵循着下方原则设计了一个分类体系：一是尽量与各国非政府组织的事实情形相结合，二是尽量靠近联合国国际标准产业分类体系（ISIC）。该分类体系把非政府组织划分为12个大类、24个小类，包含：（1）文化与休闲：文化与艺术；休闲；服务性俱乐部。（2）教育与科学研究：中小学教育；高等教育；其余教育；研究。（3）卫生：医院与康复；诊断；精神卫生与危机防范；其余保健服务。（4）社会服务：社会服务；紧急情形救助；社会救助。（5）环境：环境保护；动物保护。（6）发展与住房：经济、社会、社区发展；住房；就业与职业培训。（7）法律、推动与政治：民权与推动组织；治安与法律服务；政治组织。（8）慈善中介与志愿举动鼓动。（9）国际性活动。（10）宗教活动和组织。（11）商会、专业协会、工会。（12）其余。

2、日本的分类

日本对非政府组织的分类有着自己的特色。首先，如同美国对三大部门的划分一样，日本也将所有的社会组织划分为三大类别：公共组织；非营利组织；营利组织。对于非营利组织，又从不同的角度对其执行类型划分。按组织目的，将非营利组织分为三类：①社会性非营利组织。包含协会、合作社型组织；福利型组织；教育、研究、文化组织；②居民志趣统一的非营利组织。包含住民型组织（街道委员会、老人俱乐部等）；志趣统一型组织（同窗会、文化沙龙等）。③产业后援性非营利组织。包含经济团体型组织；产业后援外围团体型组织；官民混合产业组织。

（二）我国非政府组织的分类

1、事业单位

事业单位是我国在特定历史条件下形成的一类社会组织，是一种有别于党政群机关及企业，受国家管理，具备独立法人资格，多以服务的方式执行专业性生产劳动，创造出精神和物质产品服务于社会，在追求社会效益的同期也谋求合法的经济效益，所需经费靠财政全额拨款或差额拨款或自行处理的实体单位。

2、社区管理型组织

社区管理型组织是伴随我国改革的深化和政府职能的转变而发展起来的一种非政府组织。社区管理型组织坚持社区服务社会化的原则，在职能上承受了政府转移出来的部分职能；在性质上具有显著的社会性、福利性和保障性的特质.

3、社会团体

社会团体是指民众为着适当的目的，通过结社成立的各种社会组织的总称。社会团体是社会进步特别是社会生活民主化的产物，在社会系统中的诸多社团组织中，因阶级属性、阶层利益、举动倾向、社会职能、成员成分以及职业分工和年纪组成等方面的差别，决定了社团类型的多样性。从其履行社会职能的角度，可将我国当前的社会团体大差不差划分为三种类型：①政治性团体。②经济性团体。③文化性团体。

4、民办非企业单位

民办非企业单位是指由民间主办的、不以营利为目的、旨在推动社会公益事业的组织机构。该种机构受于是由民间主办的，少有或没有政府的财政支持，为了保持本身的运作，它们在开展活动时必需向服务对象收取适当的费用，但其收入余额不能在组织成员与理事会之间执行分配，该种有偿服务与企业所追求的利润最大化是有着本质区别的。

非政府组织的监督与管理一、完善非政府组织立法，提升非政府组织管理的法制化水平

依据我国非政府组织的现况，应增强对其立法的研究，加速立法进度。通过策划非政府组织组织法，规范非政府组织的性质、地位、职能、分类、作用、权利与义务，规范它的组织形式、运营形式和名称，规范它的设立条件、审批程序和运行机制等；通过策划非政府组织举动法，规范它的举动，防止不正值举动显现，以维护服务对象的合法权益。

二、增强政府对非政府组织的监督管理

（1）政府应策划出非政府组织发展的总的规划及其适度发展战略。（2）把好登记注册关，切实保证非政府组织的高质量。（3）做好对非政府组织的监督检查工作，促使其朝着规范化方向发展。（4）增强对非政府组织的协调管理。

三、建立非政府组织的内部监督机制，增强自律管理

市场经济的成长致使非政府组织与政府部门完全分离，如此，非政府组织务必增强自律管理。建立自治性的行业协会，是非政府组织自律管理的重要形式。行业协将是解脱了政府的直接干预、经民主推选方式造成并独立承受法律责任的民事主体。非政府组织种类繁多，各分属于不同的行业，增强对非政府组织的监督管理，就要在行业监管上下功夫。行业协会的任务是策划“行规”或公约，商量协调本行业事务，实施同行业职业的自律，定期监督检查行业、职业自律性规章制度，收费标准等实施情形；对违规者有权建议政府给予处罚；负责从业人士业务培训和职业道德教育，协助政府搞好资格认证和业务考试；调解本行业内部纠纷，维护本身的合法权益。

中国非政府组织 一、中国非政府组织的活动及其作用

伴随我国改革放开的深入和社会主义市场经济的建立与发展，整个社会越来越趋向多元化。尤其是在一部分社会困难比较突出、尖锐的领域里，非政府组织的活动尤为活跃和集中，它们往往发挥着政府和企业所没有或很难充分发挥的作用，助推了社会进步。

（一）环境保护领域的非政府组织活动

在中国的环境保护领域里，活跃着一大批形形色色的非政府组织。其中较为著名的包含：自然之友、北京地球村、绿色家园志愿者、中国小动物保护协会、中华环保基金会、北京环保基金会、中国野生动物保护协会、北京野生动物保护协会、中国绿化基金会、中国环保产业学会、北京环保产业协会、中国植物学会、中国自然资源学会、中国环境科学学会、大学生绿色营和绿色大学生论坛、清华大学绿色协会、北京大学绿色生命协会、北京林业大学山诺会、上海市青少年环境爱好者协会、污染受害者法律帮助中心等等。

由这些组织开展的环境保护活动，为改革放开以来的中国社会给予了政府和企业所很难供应的很多公共物品，助推了中国环境保护运动的成长。归纳起来包含下方八个方面：

1. 环境意识的普及、教育、宣传活动。很多非政府组织都在积极地开展这方面的活动，其内容包含开展各种形式的环保倡议活动和实践活动，举行包含电视讲座以内的各种讲座、培训、演讲等环境意识教育活动，举行各种形式的研讨会、经验交流会、座谈会等。

2. 助推和促进环境保护领域的公众参与活动。在全国的很多城市，尤其是北京，公众参与环境保护作为政府和非政府组织合作的一个重要机制正在得到积极的培育。北京市环保局宣教中心在这方面起到了先驱者的作用，他们早在1997年就开始着手研究并积极助推环境保护领域的公众参与机制的建立。

3. 对环境保护的资助活动。首要由一批热心自然资源和环境保护的国际或海外的NGO和资助机构，以及中国相关环境保护的基金会等非政府组织参与这方面的活动，包含为相关自然资源和环境保护的活动供应资金、设备、技术等方面的资助或援助。

4. 相关自然资源和环境保护的项目活动。很多非政府组织都在开展各种形式的项目，包含野生动物等生物多样性保护，自然生态的保持和保护，植树绿化，水质净化，大气污染的控制和处理，沙漠化防治，黄河上游水土流失困难的治理，社区环境保护，垃圾分类，资源再利用等等。

5. 相关环境保护科学和技术的研究、开发及其普及活动。首要是由一批与环境保护相关的学会、研究会等非政府组织在开展这方面的活动。它们集中了一大批国内有关学术领域的权威和精英，通过开展有关学科和技术的研究及其开发、应用，积极助推中国环境保护科学和技术的成长。

6. 相关环境保护产品的生产和推广以及业界联合等活动。首要是由一批活跃在环境保护领域的商会、行业组织等经济团体开展这方面的活动，包含促进环保产品的研制、生产、流通、消费等活动。

7. 相关对环境污染受害者的援助活动。伴随环境污染困难的成长，污染受害者开始作为一个特殊的弱势群体承受社会的关注。相关的非政府组织通过开展法律咨询等活动对污染受害者供应各种形式的援助。

8. 环境保护的国际交流活动。绝大部分环境保护非政府组织都在以各种形式开展国际交流活动，一面积极争取从国际社会得到相关的信息、资金、设备、技术等支持，另一面通过召开或参与相关国际会议或座谈会、派出人士参与相关培训、接待来访和互访等活动，增强环境保护方面的国际交流。

（二） 扶贫开发领域的非政府组织活动

和环境保护领域一样，在中国的扶贫开发领域里，也活跃着一批非政府组织。其中较为著名的包含：中国扶贫基金会、中国国际非政府组织合作促进会、中国人口福利基金会、中国计划生育协会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会、农家女实用技能培训学校、爱德基金会、香港乐施会、救助儿童会、四川农村发展组织等等。

由这些非政府组织所开展的活动，为改革放开以来经济迅猛发展的中国社会给予了一种特殊的公共物品——扶贫。其中包含生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、救助贫困母亲、合作扶贫、文化扶贫、实物扶贫等。通过供应这类公共物品，中国非政府组织在广大内陆地区开展了一连串卓有成效的活动，为从根本上清除贫困做出了积极的贡献。这些作用概括起来首要表当下八个方面：

1. 通过直接供应包含资金、物资等经济资源，以强制投入的方式打破贫困所固有的恶性循环，从量和质两个方面更改贫困人口的生活状态。

2. 通过开展项目，尤其是伴随项目开展的各种形式的培训，将大批有用的信息和技术技能传授给受益人，使他们通过参与学习和直接应用，付出掌握这些技术技能，从手段和方式上更改贫困人口的生活状态。

3. 通过开展项目，尤其是包含小额信贷等扶贫项目，在投入资源的同期，起步受益人的责任心和积极性，并引导当地建立起有约束功能的信用链及其关系制度，首要从社会资本和生产制度上更改贫困人口的生活状态。

4. 在长期开展项目的过程中，非政府组织的工作人士逐渐积攒经验和知识、技能，形成各个扶贫领域的专家，他们比各级政府的工作人士更熟悉业务，同期也更深入基层，能够更直接和有效地针对不同地区、不同人群、不同贫困层的不同困难开展具体的、有针对性的扶贫活动。

5. 协助并监督各级政府贯彻实施相关扶贫开发的方针政策，一面作为政府实行扶贫工程的具体实施人，发挥其专业性和深入基层的优势，更好地落实扶贫政策；另一面作为中央政府和地方各级政府之间的中介，协调相关政策并监督其实行，保证扶贫政策的落实。

6. 作为企业和发达地区对贫困地区救助、支援的中介机构和专业机构，一面许多地动员社会资金用于清除贫困的活动，尤其是动员企业开展社会慈善活动；另一面通过事实操作各种项目保证各类慈善款项和慈善资金能够落实到清除贫困的各类活动中去，并切实起到扶贫开发的作用。

7. 作为国际社会各种力量救助、支援中国贫困地区的中介机构和当地“草根”组织，一面积极吸收许多的国际社会和海外资源用于中国的扶贫开发事业，另一面协助国际非政府组织和海外非政府组织在华开展各种扶贫开发项目，同期也作为国际社会救助中国贫困地区的中介组织发挥作用，实施监督或落实相关项目。

8. 通过在扶贫开发领域开展的活动，一面持续执行本身的能力建设，提升适应市场经济的应变能力和专业水平，另一面逐渐扩大非政府组织的影响及其力量，促进中国非营利部门的形成和发展。

从国际的角度看，需要回答的困难是中国能否应积极介入国际领域里的非政府组织活动。我们已经目睹，非政府组织现已形成世界治理体制中的一个重要性日益加强的新兴角色，在联合国体系各机构的活动中，非政府组织已经有了正式的法定地位，能够在不同程度上参与和影响一部分巨大的国际决策。在其余很多国际活动中，非政府组织也以积极的姿态参与其中。除了政府与企业之外，非政府组织也是一国综合国力的重要代表。一般来看，发达国家非政府组织的组织健全，实力雄厚，范围大，活动能力强。非政府组织世界体系中的决策过程、权力安排、资金和信息的流向、参与国际活动的可能等，当前差不多均为由发达国家非政府组织控制的。中国作为一个综合国力日益加强、国际地位持续上升的国家，势必应考虑中国非政府组织的国际参与困难。非政府组织的国际活动，为中华民族的意向表现和利益达到或许也给予了一个具有潜在巨大影响力的场所。

二、我国非政府组织面对的窘境

我国在20世纪以前,即使在商业和运输业很早就有自主的行业协会,但它们并没有是现代意义上的非政府组织,而是传统意义上的帮会。20世纪80年代以来,伴随社会进入转型期,中国的社会生活发生了很多引人注目的改变,其中之一就是显现了大量的非政府、非营利性质的社团组织。但是受于启动较晚以及长期以来受计划经济的影响，我国非政府组织的成长迄今仍面对很多窘境，归纳起来有下方几点：

（一）非政府组织独立性不足

政府和非政府组织行政关系错位，合作有余，分工不足，从属有余，自立不足。首先，政府对非政府组织领导而非指导。现实中，非政府组织的人事任免、目标方案的确立乃至工作的安排中有很多均为受政府相关部门的领导，政府的行政权力渗透到非政府组织的各个领域；其次,非政府组织参与公共管理是实施而非决策。非政府组织本应是政府与社会的桥梁纽带,反应民意,影响政策,但事实上我国非政府组织仅限于供应公共服务，无法介入政府行政的咨询决策,以实施性参与为主；最后,政府与非政府组织在组织结构上经常显现重叠现象。

（二）对非政府组织监管的法律体系不健全,法制化程度低

尽管总体来看,我国非政府组织管理法律体系的建设已获得可喜的成就,但是法制化建设任务仍十分艰巨。这表当下,一面,立法工作落后于非政府组织的成长, 相关非政府组织的法规还不完善。比如实体法、单行法、立法内容存在缺失。另一面,我国非政府组织立法的层次和质量不高,一部分具有法律效力的条例的内容侧重于登记程序,不仅与其它法规衔接性差,而且在具体困难上缺乏可操作性。更为重要的是,我们还没有真正完整的非政府组织监管的法律文本,相关的非政府组织登记管理条例都称不上是完整的非政府组织法。这些情形表明,我国非政府组织监督管理的法制化程度还相当低,跟发达国家严密的非政府组织法律体系对比,差距还相当远。

（三）非政府组织的商业化运营

当前，我国很多本来以公益为目的的非政府组织，像医院、学校等，受于资金的匮乏或者营利动机的驱使，以从事商业活动的方式赚取大批利润，将太多的注意力放在了营利活动上，进而与商业化企业的界限日益模糊，忽略、甚至损害了公共福利和社会效益，潜移默化的更改了这些组织的性质。

（四）非政府组织之间的竞争不足

非政府组织尽管不以营利为目的,但依然需要竞争,以激发组织的创造力,提提升管理和服务水平。但在我国,政府一直以来都反对非政府组织之间的竞争。政府经常合并一部分宗旨、业务规模相同或类似的非政府组织。《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》也都明文规定:在与一行政区域内,已有业务规模相同或者类似的社会团体和民办非企业单位,没有必要成立的,对于社会团体和民办非企业单位的申请不予准许。政府的目的是为了控制非政府组织的数量,便于管理,但结果弊大于利。

（五）非政府组织的自我生存与发展能力薄弱。

即使近年来我国非政府组织的数量维持了较快上涨，但非政府组织的注销、撤消和取缔率也很高。这显示非政府组织的自我生存与发展的能力还相当薄弱。当前我国非政府组织筹资能力弱、途径少，广泛面对经费匮乏的困难；从业人士多为兼职，主管多由离退休人士担任，人士总的素质不高；管理和服务理念落后，工作技巧和能力亟待提升。

三、我国非政府组织发展的对策设计

（一）理念建构

1、 服务理念。

作为政府组织，应该将政府的工作重心由“权力”转向“责任”，由“管制”转向“服务”。对于自己不该管，也管不好的事，应该下放给市场或者非政府组织。政府应为非政府组织的成长创造不错的空间。

非政府组织也应该增强服务理念。很多非政府组织所承受的职能均为与人民利益息息有关的，具有利他的性质。但是长期以来受计划经济的影响，以及受营利动机的趋势，很多非政府组织要么就官僚作风十足，高高在上，要么就单纯追求盈利的目的，忘记了其存在的根本目的。所以，应该在这些部门中依靠强调组织使命、信念，加强组织人士的为人民服务的精神，培养和加深职业道德。

2、民主理念

我国现阶段，在市场经济发展的同期，社会主义民主理念也得到了相应的成长，但是受于我国社会传统政治文化的深厚沉积，该种发展依然是不充分的，公民在参与社会管理时的主动性、积极性仍有待于提升。非政府组织的成长从根本上表达应建立在高度发达的公民社会的基础之上。所以目前，务必积极培育公民社会，发挥市场经济在作为公民社会的内生主导活力的作用，培育独立自主的市场主体、平等互惠的契约关系和自由独立的个性意识，加强社会中的民主氛围，为非政府组织的成长创造不错的土壤。

（二）制度建构

1、 增强政府扶持

（1）政府对非政府组织应从新定位

在我国现阶段，非政府组织在各方面都很容易承受来自政府的控制，独立性缺乏，具有很强的官办色彩。非政府组织常常作为政府机构的附属物而存在。如若这一前提不更改，非政府组织将得不足实质意义的成长。伴随我国社会主义民主制度的逐渐建立和完善，国家与社会的关系亦在持续改观，“国家—群众”的二元结构亦在被“国家—公民社会—群众”的三层结构取代。我国政府要在这一改变中赢得主动，就务必更改对非政府组织的定位：非政府组织不应是接受机构精简人士的和离退休人士的场所，而是承接政府部门社会职能的组织；非政府组织不应是政府职能转变形式的工具，而是公民社会最活跃的公共部门；非政府组织不是在同政府争权，而是在帮助政府管理社会。

（2）增强政府资金支持

足够的资金是非政府组织存在和发展的基本原因。所以通过财政手段扶持非政府组织发展是较为有效的渠道，要赶紧建立政府对非政府组织的资助机制，将这块经费列为政府预算。资金支持应采取多样化的形式，比如可以将一部分原来由政府承受，但是非政府组织也有能力承受的职能以“ 政府采购”的形式，支付一定费用由非政府组织承受；或者可以考虑划拨一部分经费，与非政府组织合作，处理非政府组织缺乏资金的困难。

2、 完善有关法律制度

首先,增强立法工作。针对立法工作落后于非政府组织的成长、在很多方面无法可依的情况，建立完善的法律框架是目前的首要任务。处理非政府组织单行法缺失、 “一法统揽”的困难，为不同的组织策划不同的法规；就在此时策划一部统一的《非政府组织法》，在这部法律中，应当对非政府组织执行合理分类,应当依照符合我国属于大陆法系的事实情形,把以人为集合的称为社团,而以资金为集合的称为财团,对社团和财团采取不同的监督管理方式；第二,加深法律追惩制度,弱化行政预防,使行政部门以法律为准绳,依法管理；第三,建立统一的职业资格审批制度,从法律上清晰各种非政府组织的设立条件和标准,而且要具有可操作性；第四,策划有关行政诉讼法、复议法和程序法,完善对政府非法干预的诉讼渠道,为维护非政府组织的合法权益供应有关法律救助。

3、 健全监督制度

首先，改进政府监督体制,使监管体制合理化。

改进政府监督体制首要体当下二个方面:一是变革政府管理重审批,轻监管的模式为轻审批,重监管的模式。相关非政府组织的法律法规对非政府组织的成立提出了人数和资金的要求,致使社会中存在大批未经注册但从事活动的非政府组织,这一部分组织未纳入政府监督管理规模,进而易致使诚信缺失。所以,政府监督管理模式应变为轻审批,重监管模式,增强政府监管职能；二是建立完善的监督体系，增强监督工作落实。在以往的监督工作中，受于第三部门具有产出和服务很难测量，利益有关者具有多样性等特点，政府对非政府组织的监督往往存在缺位现象，政府往往导致对非政府组织执行“年检”，日常工作则放任自流。基于此，目前一面应当建立一个以民政部门为主体，业务主管部门、媒体、公众和独立评估机构为辅助的监督和评估体系，以加深非政府组织的公共责任机制；另一面，应该增强对其日常工作的监督。一则要增强非政府组织的信息公开，便于公众和舆论对非政府组织的监督，二则政府应逐渐建立科学、公正、权威的非政府组织诚信评估指标体系，并通过诚信评估机构对非政府组织能否维持非营利性和公益性，能否在登记注册的业务规模内活动，能否具有合法性等执行评估，并对那些诚实守信的非政府组织予以表彰，对那些失信的非政府组织予以批评和曝光，以促进非政府组织间的良性竞争，便于非政府组织更好的成长。

其次，增强非政府组织的问责制建设。

依据发达国家的经验,建立非政府组织的问责机制是增强对非政府组织监督管理的有效渠道之。所谓问责指个人或组织对其运用的资源流向及其效用的交待。不仅包含非政府组织内部的自律，以及媒体、公众等社会力量的监督,还包含来自政府规范的问责。政府是非政府组织重要的监督主体之一。以往我国非政府组织的问责交代方式仅限于年检,但受于有关法规对非政府组织的年检的可操作性没有立法规定,使其在事实中形成例行公事,填写表格后上交就了事。而且对于违背年检制度的非政府组织的法律责任和处罚也未作清晰规定,唯一的年检制度也作用甚微。所以，应当增强政府对非政府组织的日常监督,着重放在非政府组织的日常运转能否违规上,变监督为服务,使非政府组织主动接受政府的监督。

（三）内部管理机制建构

非政府组织要增强本身管理,提升资源动员能力、活动能力及发展与创新能力，以卓有成效的工作使服务对象受益，获取政府与公众的认可与支持,才可持续助推本身的成长与壮大。具体来说,有下方几个方面需要改进：

1、处理资金不足的难题。务必建立多途径的资金来源，广开财源，持续扩大信息来源，付出争取各种形式的资助，学会宣传自己，申请项目。在开展公益活动的同期开展与本身业务吻合并没有以营利为目的的合法运营活动，提升运营性收入比例,付出做到自力更生。

2、处理人才困难。需要大胆创新,在尽或许的规模内提升专职人士的报酬水平,吸收优秀人才,注重吸收高素质的志愿者来弥补人力资源的不足。增强雇员培训和组织能力的建设,积极探索开展国际国内的各类合作，通过培训、访问、交流等种种形式开拓视野,付出学习和借鉴国外发展的理论及其经验。

3、改进财务管理与规制。财务的有效管理和规制，是化解社团内部人士腐败，以致组织失灵的基础。在这方面首要应注意：一是要增强盈余分配约束，组织的盈利和余下不能在领导层和管理层分配；二是增强开支比例约束，用于行政的支出和募集资金的成本的总和与每年总开支的比例务必维持在适当的限度在内；三是增强账目公开规制，账目公开既要面向监督机构，又要面向公众。