财力性转移支付

摘要

财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力空缺，均衡区域间财力差距，达到区域间基本公共服务能力的均衡化，由上级政府安排给下级政府的补贴性开支。资金接受者可以依据事实情形自主安排资金用途。财力性转移支付1994年分税制改革以后，我国逐渐建立了以财力性转移支付和专项转移支付为主的转移支付制度。现行财力性转移支付首要包含：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整薪资转移支付、农村税费改革转移支付、年结束算财力补贴等。地方可以依照有关规定统筹安排和运用上述资金。首要内容

财力性转移支付不规定具体用途，由接受拨款的政府自主运用，所以人又称一般性转移支付或无条件转移支付，其目标是基本公共服务均等化。当前，财务性转移支付首要包含：

（1）一般性转移支付。一般性转移支付是达到区域间公共服务均等化的有效手段。作为分税制财政管理体制改革的配套措施，从1995年起中央对财力薄弱地区实行一般性转移支付。基本思路是，依照规范和公正的原则，依据客观原因计算确定多地区的标准财政收入和开支，以多地标准财政收支的差额作为分配根据。在标准财政开支测算方面，首要选择了人口、可居住面积、冬天平均气温、平均海拨、行政区划个数、都市化程度、学校个数、学生人数、门诊人次及住院天数等原因；在标准收入测算方面，首要选择了GDP、产业结构情况、企业范围情况、企业运营盈余、职工平均薪资水平及分组情形等原因。财政越问题的地区，补贴程度越高。

（2）民族地区转移支付。为配合西部大开发战略，支持民旅地区发展，国务院决定，从2000年志实行民族地区转移支付。其总量来源有二：一是2000年专项增长对民族地区政策性转移支付10亿元，今后每年按上年中央分享的升值税收入上涨率递增；二是对8个民族省区及非民族省区的民族自治州的升值税收入，采取环比办法，将每年升值税收入比上年上涨部分的80%转移支付给民族地区。其中，这部分增量的一半按来源地返还，以调动地方增长收入的积极性；同期，顾虑到民族地区经济发展水平客观上存在差异及地区之间财力不平衡等情形，为体现公平原则，将此外一半依照原因法通过转移支付渠道分配给地方。民族地区转移支付的对象为民族省区和非民族省区的民族自治州。2006年起，又将非民族省区的民族自治县（区）也纳入转移支付规模。

（3）调整薪资转移支付。1998年至今，为了应对亚洲金融危机，减轻国内有效需求不足的冲突，促进国民经济连续发展，党中央、国务院决定实行积极财政政策。在加大政府投资的赐教，出台了提升中低收入者收入水平的系列政策，1999-2006年，五次增长机关干部事业单位职工薪资和离退休人士离退休费，出台发放一次性年终奖金和实行艰苦边远地区津贴政策。顾虑到地区之间财政情况相差较大，多地对曾加开支的承受能力不一，中央决定，实行这些政策增长的开支，北京、上海、江苏、浙江、广东、福建等沿海经济发达地区由当地政府自行处理，财政问题的老工业基地和中西部地区由中央财政予以适当补贴。

（4）农村税费改革转移支付。为助推农村税费改革顺遂实行，从2001年开始，中央财政统筹考虑多地区提升农业税税率增收原因和取消乡镇统筹、减弱农业特产税税率、取消屠宰减收、调整村提留提取办法等原因，对地方净减收部分，通过转移支付予以适当补贴。转移支付资金全部依照统一规范、公正、合理、公开、透明的原则分配，着重向农业大省、粮食主产区，以及民族地区和财政问题地区倾斜。为了从源头上减轻农民负担，激励粮食生产，依据国务院有关农村税费改革统一部署，2004年开始取清除烟叶外农业特产税，逐渐取消农业税。自此降低的地方财政收入，沿海发达地区原则上自行消化，粮食生产区和中西部地区由中央财政适当予以转移支付。地方财政减收额原则上以2002年为基期，按农业特产税和农业税实收数（含附加）计算确定。中央财政补贴比例分别为中西部粮食生产区100%，非粮食主产区80%；东部粮食生产区（含福建）50%，非粮食生产区不予补贴。

（5）减轻县乡财政问题转移支付。针对县乡财政问题情况，2005年起，中央财政建立“三奖一补”激励约束机制，即对财政问题县政府增长税收收入和省市级政府增长对财政问题县财力性转移支付予以奖励，对县乡政府精简机构和人士予以奖励，对产粮大县予以奖励，对以前减轻县乡财政问题工作做得好的工区予以补贴。

（6）其余财力性转移支付。首要包话中央实行某些宏观调控政策后，中央对地方财政减收所执行的财力性补贴，如固定资产投资方向调节税暂停征收财政减收补贴、实行天然林保护工程地方减收补贴、退耕还林还草减收补贴等。其中有些项目具有专项性质，但多部分为财力补贴性质。

当前，中央对地方各类财力性转移支付全部遵循公平、公正和公开原则，依照客观原因，采取公式统一分配，降低了人为原因的影响。财政转移支付制度的实行，加强了财力薄弱地区基层财政的保障能力，加速了公共服务均等化进度，为达到经济社会的连续、迅速、健康发展发挥了重要作用。有关信息

预算法修订脉络初现

近期，预算法修改稿正在多地方密集征求意见，如进度顺遂，今年下半年将提交全国人大常委会审议，并向社会公开征求意见。

作为我国预算改革举足轻重的一步，被誉为“亚宪法”的预算法将遵循何种脉络执行修订及其后呈现何样图景一直受尽关注和期待。

知情人员表露，本轮修改稿将继承1994年预算法的政府编制预算、人大审议通过并监督预算的政治构架，并将加深预算的完整性、公开性、真实性、有效性的法律表述，对现行预算法中不完善的地方执行梳理，从新做出法律规定。“预算外”“财力性转移支付”等概念恐会形成历史，同期将增长预算审查内容，确立预算公开、“事前清晰”等原则。

“预算外”“财力性转移支付”概念恐会形成历史

最近，一名知情人员向《经济参考报》表露，本轮修改稿或许的击穿将表当下，将清晰各级政府预算包括政府公共预算、政府性基金预算、国有资本运营预算和社会保障预算，要求上述资金均应纳入预算，并向人大数据。同期还会规定财政转移支付资金应该纳入各级预算收入，接受预算监督。

“现行预算法暴露出来的一个突出困难是预算资金规模过窄，国有资本、社会保障资金、政府基金等游离于预算监督，单位‘小金库’屡禁不止。”上海财经大学教授马国贤说。上述击穿体现了预算完整性原则的要求，“政府应将全部公共资金纳入预算，向人民交出完整的账。”另外，将国有资本纳入预算不只有利于增强国有资产管理，对规范分配秩序，处理垄断经济困难有重要意义。

南开大学经济学院财政学系副教授李冬表明：“分割的预算注定是不可控的”，只有真正打造一个覆盖所有政府收支的、完整的全口径的公共预算体系，才可达到预算作为行政方面内部控制与立法方面外部控制的管理工具，最终致使以财政部门为财务统领的政府整体能够对立法机构负责，从而保证整个政府活动是对公民负责的。

她建议，受于某些政府收支的性质决定了它更适用于非统收统支的管理模式，为满足相应的管理实践的需要，应在全部政府收支进预算的基础上，创新预算管理模式，在“预算内”增长一种“财政专户”或者“特别账户”，“如此，加强当前预算外财政专户的法定性与规范性，从源头上真正达到由‘预算外’进入到‘预算内’”。

修改稿另一或许的击穿是在财政转移支付分类上，取消“财力性转移支付”等不规范说法，清晰财政转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两类，提出财政转移支付应该规范、公平、公开，以达到基本公共服务均等化为目标的法律要求。

增长预算审查内容 确立预算公开和事前清晰等原则

“小组一共二十多人，真正翻看预算草案的只有三个人，而这三个人中只有我一个人还算看得懂。”一名预算专家如此讲述他作为人大代表参与预算草案审议的历经。

预算审查是人民代表的重要权利，但因种种原因一部分地方往往“走过场”，甚至“很多代表连看都不看，预算草案就这么被准许了。”

上述知情人员表明，本轮修改稿将清晰县级以上人民代表大将对预算草案审查的专业委员会审查、常委会审查和代表审查的制度，并对其各自审查的内容和着重做较为详细的规定。同期还会对预算追加、追减等调整作出比较严格的规定，规定未经人大常委会审查和通过，各级政府不得作出调整预算的决定。

“预算公开也是一个迫在眉睫的困难，并已经形成了社会共识，接下去就是要在法律中对有关细节执行清晰。”天津财经大学财政学科首席教授李炜光表明，公开不能导致一个姿态，数字不完整、表间勾稽关系不清晰的预算公开没有任何意义。

据了解，本轮修改稿中将确立“预算公开为一般，不公开为例外”的原则，规定经本级人民代表大会或者本级人大常委会准许的预算、调整的预算和决算，应该及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。同期，还会清晰预算公开责任，即各级财政部门公开本级政府的总预算、决算，各部门公开本部门预算、决算。

另外，该人员还表露，针对我国预算的严肃性差，预算与决算差异过大的困难，修改稿还会提出“事前清晰”的原则，严格控制预算调整规模的要求，清晰各级政府增减财政收支的行政措施，应该在预算准许前提出，并在预算草案中作出相应的安排。在预算实施中，一般不策划增长或者降低财政收入和开支的政策和措施。

预算法修改稿受尽期待，仍存诸多考验

中央财经大学财经研究院院长王雍君说，他期待修订后的预算法在预算过程的公民参与和回应机制、联结预算的政府问责制、在预算过程中融入绩效导向方法、建立在中期框架下准备年度预算的体制等巨大议题上能有新的建树。并“特别期待修订后的预算法与目前基于部门法律的法定开支之间的矛盾，能够有一个让人满意的处理方案”。

然而，尽管“从当下的情形来说，预算法的修订显著增速”，但相关专家警示，修改稿是否顺遂提交全国人大常委会审议并得到通过尚存在变数。

今年两会阶段，全国人大常委会预算工作委员会相关人员曾表明，今年下半年将审议预算法修改稿，并向社会公开征求意见。

其实，早在2004年预算法修订领导小组就已成立，并计划于2006年10月提交全国人大常委会审议。但是此后修订工作受于种种原因此延后。

王雍君觉得，目前最突出的难题和考验包含预算法与有关部门法律之间的矛盾如何协调，立法机关与行政部门、预算单位与财政部门之间的职责和角色界定与调整，预算的全面性、透明度如何转换为法律的语言和精神以使其得到切实的保障等等。“需要通过预算法给予规范的预算困难极为复杂，涉及诸多棘手的议题，就这些大量的议题促成大量的共识决非易事。”他说。