财政转移支付制度

财政转移支付制度的定义

财政转移支付制度是受于中央和地方财政之间的纵向不均衡和各区域之间的横向不均衡而造成和发展的，是国家为了达到区域间各类社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。它是最首要的区域弥补政策，也是世界缩减区域经济发展差距实践中最广泛运用的一种政策工具。它在促进区域经济的协调发展上能够转移和调节区域收入，进而直接调整区域间经济发展的不协调、不均衡情况。转移支付是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补助等费用的支付上，以便缩减区域经济发展差距。

财政转移支付制度的目的

财政转移支付制度的目的是使贫困地区能够高达全国性基本公共服务水准，即全国基本公共服务标准均等化，这一标准是全国公共服务和公共投资的最低标志。所以它是促进各区域公共服务水平的均等化、平衡各区域财政能力的有效手段。中央政府及其有关部门只负责援助那些差于全国最低标准的区域，而不负责已好于全国最低标准的区域，以使中央有限的财政资源最大限度地发挥其所承受的在全社会规模内的公平分配的职能。中央政府没有必要去追求市场所追求的经济效益，也没有必要去援助那些大大胜过全国公共服务最低标准的发达区域。中央政府对不发达区域的援助目的是促进和帮助这些地方政府达到中央的经济发展目标和社会发展目标，它的钱只能用于人力资源开发和基建两慷慨面。

财政转移支付制度有自上而下的纵向转移支付制度和由富有区域向贫困区域的横向财政转移支付制度。无论是纵向转移支付制度依旧横向转移支付制度，其实质均为“抽肥补瘦”。一般性补贴转移支付量过大，财力平调过多，既挫伤发达区域的积极性，又会让不发达区域造成依靠性，将损害整个国家的成长活力和效率。所以，转移支付许多的是专项转移支付和分类转移支付。即使它们同样会致使效率的损失，但对比来说愈加公平和合理。从区域经济协调发展的角度来说，规范化的转移支付制度应当增强中央政府对区域经济发展的宏观调控强度，压抑区域间差距的过分扩大，调整各区域之间经济发展的横向不均衡，促进地方巨大公共基建以改观落后区域经济发展环境，为落后区域的经济起飞创造条件，高达区域经济均衡发展的目的。可见，中央财政转移支付作为一种重要的援助手段，对不发达区域改观社会公用设施，创造不错的投资环境，缩减与发达区域的经济发展差距具有十分重要的作用和意义。转移支付制度能促进一国的区域经济协调发展，使不同区域的人民能享承受大体平等的公共服务，走上共同富有的道路。

财政转移支付制度的作用

第一，合理的财政转移支付制度可以有效地压抑日趋扩大的区域经济发展差距，减轻“公平与效率”之间的冲突。合理的转移支付制度是达到社会公平的重要手段。达到社会公平是财政分配的重要职能。公平不仅仅指个人收入方面的公平，还包含在享受政府供应的各类公共服务方面的平等权力，如义务教育、公共交通服务、基础设施等。这些服务假使只靠当地政府来处理，或者在财政体制中缺乏该种社会公平的机制，就必然显现区域之间经济发展的重大差距。要很好地处理社会公平的困难，务必有合理的转移支付制度，建立一种富有地区援助贫困地区的长期平稳的机制，达到我国各区域人民在享受公共服务方面的大体平等。

第二，合理的财政转移支付制度，有助于加深中央财政的宏观调控能力。对中央财政来看，可以通过长期付出多集中一部分财政收入，提升中央政府对区域发展经济的宏观调控能力，并通过对地方政府不同形式的补贴，贯彻中央政府宏观调控的政策意图，加强财政资金的边际运用效益，促进资源的有效配置。通过建立合理的财政转移支付制度，更可以使中央财政从与各省博弈中摆脱出来，集中精力提升管理水平，增强宏观调控。对地方财政来看，可以在划清各级政府的财权和事权的基础上，通过分级财政的转移支付，弥补贫穷地区受于财力不足所导致的财政功能不足的缺陷，并使经济相对发达的地方得到许多的成长空间和更好的成长环境。假使没有如此的转移支付，落后区域永远是发展不起来的。

第三，合理的财政转移支付制度能够正确调动地方政府增收节支的积极性，促使地方经济迈向良性循环。受于缺乏规范的转移支付的办法，地方政府往往将精力和时间放在与中央财政的讨价还价、以及在“核心时候”采取不正值手段如突击开支或突击收税等方面，而懒于发展区域经济。这些不正常的增收和多支，不仅产生中央有限的财政资源的极大浪费，而且致使了政府举动的错位，给市场发出错误的信息，使供求平衡造成波动。在税收方面长期存在的政出多门、随意减免、乱开税法口子的混乱现象，与此有着紧密的关系。有些区域将相当一部分精力用在同其余区域攀比，以及“跑部向钱”上面，而且的确得到了实惠。该种现象很不利于调动地方政府发展区域经济的积极性。合理的转移支付制度可以有效地克服以上弊端，使地方政府能够更好地发挥自己应有的职能，优化财政开支结构，提升财政资金的运用效益，有助于严肃税法，提升税收的征收管理水平，真正为企业创造公平竞争的不错环境，进而配合中央政府缩减区域经济发展差距。

显然，合理的财政转移支付制度对促进落后区域经济发展，缩减与发达区域的经济发展差距具有十分重要的作用。

我国现行财政转移支付制度的弊端

我国现行的财政转移支付制度，仍是一种过渡性的制度，带有较深的旧体制的烙印。在目前的转移支付体系中，税收返还占领最大的比例，但我国税收返还计算方法不尽合理，税收返还额的确定显著是以承认多地区政府既得利益为特质的，采取的是基数法，该种基数法有助于调动高财政收入地区的积极性，但是却固化了财政包干制下所形成的财力不均困难，容易致使“富者越富、穷者越穷”的马太效应。依照这个返还标准，东部发达地区得到了较多的税收返还，中西部不发达地区则返还较少，进而产生了区域间财力分配差距的扩大，转移支付的平衡功能被降低了，不发达地区从省级一定程度上将财政问题朝下层层转嫁，到乡镇一级则无法再转嫁，只好形成改革后果的最终承受者。另外，现行转移支付首要只体当下中央对省级政府的资金划拨，省下方地方政府的有关制度差不多没有建立起来，这也使转移支付制度在缩减政府间财力差距上的作用承受制约。从这两个角度看，转移支付制度的不完善，也是产生我国乡镇财政问题的重要原因。

与分税制改革前对比，均衡性转移支付从无到有，比重持续提升，表明中央财政的均衡性调控能力持续加强。但是，与公共产品均等化的基本目标对比，均衡性转移支付的规范性程度和比重依然偏低，从省下方地方基层财政来说，大部分还缺乏规范、透明的转移支付办法，相当一部分转移支付是通过纵向单一的专项补贴形式执行的，专项转移支付比重较大。2000年全国县级财政得到的上级财政转移支付1181亿元中，专项转移支付达566亿元，占48%.尽管依据国际经验，专项转移支付对于实行中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、助推地方经济发展等方面，具有运用方向清晰、见效快、便于监督等特点。但是，在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情形下，影响了专项转移支付应有功能的充分发挥。而补贴量的多少没有清晰严格的事权界限和合理规范的测算标准为根据，拨款的随意性随时都在发生，最终致使一部分县乡政府将过多的精力用于跑关系要钱方面，依靠补贴过日子。而另一部分地方县乡政府则受于转移支付不公平，挖潜增收勤俭理财的积极性承受挫伤，进而致使县乡财政问题情况持续加重。

而且，有限的转移支付资金还存在不足位和运用浪费现象。我国有五级政府，从政府职能向上瞧中央和省级政府具有收入再分配职能，而中央与省级政府的收入再分配又无法直接针对乡镇财政执行，财力分配权与转移支付权都高高在上，这就致使基层财政既无法从财政体制自身的财力分配上获取充足多的收入，也无法通过转移支付制度获取充足多的收入。在多级政府的情形下，即便中央或省级政府有充足多的转移支付范围，在各级政府“财政自利”的影响下，也会产生许多的收入“渗漏”，资金往往在下拨过程中承受肢解。一笔专项资金拨下来之后，省、市、县各级政府都要成立专门的机构来主持资金的运转，还要配备专门人士、办公地点、交通工具和办公设备，结果最终到达乡镇政府的资金所剩无几的地步。一部分财政问题的乡镇政府，为了保证公务员的支出和政府的其余开支需要，挪用专项资金的现象比较多，进而使资金的性质和用途发生改变。据调查，1997-1999年上半年，中央和地方各级政府向全国592个贫困县投入的总共488亿扶贫资金中，竟有43 43亿元的资金被不法挤占挪用。

纵观世界市场经济发达国家，对转移支付资金的管理都有一套比较完善的法律、法规，比如，美国对转移支付中的政府开支责任、收入划分、转移支付范围、结算办法、甚至计算转移支付的一部分技术性比例等等都用法律形式清晰规定。而我国对几千亿转移支付资金的管理，却只有一个由财政部策划的行政色彩非常浓厚的部门规章性质的《过渡期财政转移支付办法》，缺乏科学确定转移支付的规定，支付的自由性和随意性非常大。

我国现行财政转移支付制度的分析

（一）现行政权层次构造与财政转移支付制度极不协调

政府权力层次构造决定于政府职责和行政管理方式，当下的五级政府与计划经济体制下政府由上至下统管所有领域各类具体事务的要求吻合。市场经济体制要求政府转变职能，淡化了自上而下的管理需求，加强了地方政府因地制宜、独立管理区域困难的必要性，密集的政权层次结构不再适应经济体制的要求。分税制财政体制改革，前提是对各级政府的事权规模的划分，事权规模决定着财政开支的规模和财政收入的划分，所以事权的划分是多级财政体制协调过程中的基础性环节。政治体制改革的落后，各级政府的职能界定和事权划分都不清晰，甚至政府职能转化尚没有达到的情形下，仅根据短时间需要就执行各级政府间财权的划分，财权划分走在了事权划分的前面，主次颠倒，这一划分必然与事实需求和理论需求相左。

（二）分税制的不彻底致使转移支付制度的不合理性

我国的分税制尽管初步建立起了大框架，但与规范化的分税制尚有一定距离，在具体的税种划分上、地方税收体系的完善上，仍存在很多困难。在税种划分上：一是没有打破按企业隶属关系划分税种的格局，二是没有打破按行业划分税种的局势。在地方税收体系的完善上，仍未形成一个平稳的地方税体系，有些应开征的税种仍未开征；受于税收体制的高度统一，地方没有税种设立权，影响了地方税收体系的建立。分税制的不彻底，影响了财力初次分配的合理化，使转移支付该种再分配包含了固有的不合理成分。

（三）转移支付制度缺乏法律的支撑和保证

转移支付制度作为政府间财政关系的支柱之一，是中央政府在分权性财政管理体制的基础上对地方政府实行制衡的重要财政手段，务必将其纳入法制的轨道，使其具有很高的权威性、规范性和可操作性。世界上很多国家广泛以法律形式、甚至通过宪法对相关政府间转移支付事宜作出清晰规定，对比之下，当前我国尚无涉及政府间转移支付事宜的法律，现行财政转移支付制度的立法层次太低，制度的平稳性也较差、法律规定缺乏权威性。我国在1994年的《预算法》中，对中央和地方收入体制和规模划分虽做了较为清晰和原则的规定，但是其法律效应有限，这致使当前的转移支付改革缺乏法律的支撑和保证，直接影响了转移支付制度效应的充分发挥。转移支付法制化是市场经济比较发达地区转移支付的重要特质，只有达到转移支付法制化才可够真正达到转移支付规范化、公平化、透明化。

完善我国财政转移支付制度的建议

在转移支付的目标选择上，要因支付对象的不同和经济社会发展阶段的不同选择不同的政策目标。从现实情形看，目前期间，我国建立规范科学的转移支付制度的目标，应以纵向平衡为主并与均等化相结合。中央对地方尤其是对县乡的财政转移支付，应首要用于弥补主体税收收入不足够供应基本公共产品时的财政收支空缺，而并要保证不同经济发展水平县乡和不同收入阶层在享受基本公共产品方面高达均等。在税制结构没有大的变动的情形下，仅靠乡镇政府本身，并没有能完全更改乡镇财政窘境的局势，中央财政有必要通过转移支付，予以地方政府适当的财力支持，所以纵向平衡是一马当先的目标。伴随社会经济的成长，民众对公共产品的需求越来越强盛，而受于我国国土面积广大、地理环境与经济发展程度落差大，均等化目标也应当是政府的必然选择。

（一）规范纵向转移支付

1.建立范围适度、平稳牢靠的转移支付基金

为转移支付建立平稳的资金来源，有助于更改当前转移支付资金结构，更改非均等化资金占主体的情况，形成平稳的转移支付制度。很多国家规定某些税种收入用作中央对地方的转移支付，使其具有“专税专用”的性质。我国应当借鉴发达国家的经验，为转移支付建立平稳的资金来源。首先，各级政府要建立本级转移支付基金，此基金原则上由本级财政在年初预算中足额安排，专款专用。中央可以考虑将取消升值税和消费税增量返还后的资金作为对下转移支付的资金来源，省级政府除接受来自中央的转移支付资金外，还可以选择将其运营税、个人所得税的一定比例，作为对下转移支付的资金来源。其次，为了提升资金运用效益，除少数确需下达指定地区或项目的专项资金外，其余绝大部分应当在运用规模原则上与上级财政所指示的方向统一的基础上，归集建立上级拨付转移支付基金，并与本级转移支付基金合并一起运用。

2.削减专项转移支付范围，增长一般转移支付

与专项转移支付对比，一般转移支付没有给地方政府规定资金的具体运用方向，导致政府财力的补充，下级政府对之拥有较大的运用自主权，首要目的是用来平衡地方预算，满足地区基本支出的需要，因此更能体现公平原则，计算方法也更科学，可以减弱人为原因的干扰，避免了专项转移支付的随意性。纵观世界发达分税制国家，一般均为一般转移支付为主，专项转移支付限定在具有显著外溢性、需要两级或多级政府共同分摊成本的某些基础项目和公益事业上。而我国当前专项转移支付规模过宽，很多专项资金的支配运用缺乏事权根据，费用分摊标准和专项资金在多地之间分配也缺乏严格的制度约束。所以，应当压缩专项转移支付范围，大程度增长一般转移支付，建立以一般转移支付为着重、专项转移支付为补充的复合体系。一般性转移支付，一面平衡财政收入，一面均等各县乡的公共产品供给；至于专项转移支付，则作为中央和省调控县乡经济发展、处理特殊情形的工具。

3.对一般转移支付，舍弃“基数法”，改用“原因法”

基数法弱化了转移支付的均等化功能，致使“富者越富，穷者越穷”。所以，应该舍弃“基数法”，改用“原因法”，可以采取国际通行的测算核定公式：

对地方的一般转移支付（1）=（该地方政府的标准开支（2）-该地方政府的标准收入（3）-该地方政府得到的其余转移支付（4））×调整系数（5）

其中，（1）对地方的一般转移支付，计算结果为正值，就是此区域应当得到的一般转移支付数额；计算结果为负值，就是此区域财政实力较强，不需要转移支付拨款。（2）该地方政府的标准开支，是依据该地方政府的各种开支的标准单位成本和受益者数量以及调整系数加总得出。（3）该地方政府的标准收入，是依据此区域的国内生产总值、居民总收入、商品零售额、地方税税基和平均税率等原因计算得出。（4）该地方政府得到的其余转移支付，是该地方政府得到的包含专项转移支付等以内的其余非一般转移支付之和。（5）调整系数，是依据此区域自然地理条件、人口密度、社会经济发展水平、城市化程度、人均国内生产总值和人均可支配收入等等确定，此区域条件越差，系数相应越高，以高达均等化目标。

（二）建立横向转移支付

社会公平是公共财政的首要目的，也是转移支付的最终目标。社会公平，不仅是指个人收入分配方面的公平，而且包含在享受政府供应的义务教育、社会保障等公共产品方面的平等权利。而仅靠本地财力和纵向转移支付，不发达地区依然很难高达公共产品供应均等化的目标，这就要以横向转移支付为补充。通过横向转移支付，可以达到区域间相互支持，协调发展，共同富有，进而在全国规模内盘活均衡机制，使不同区域间公共产品供应大差不差均等，进而最终达到社会公平的战略目标。

纵观世界各国，经济情况、国体形式、政权组织形式以及集权和分权的程度各有不同，各国的转移支付模式也跟随有所不同，但大体都能够体现均等化的意图，达到社会公平的目标。依据我国国情，当前比较具有现实可操作性的是，在纵向转移支付间接达到横向财力转移的基础上，借鉴纵向转移支付的标准，在省、市级达到其管辖规模内的多地区间的横向转移支付，帮助不发达地区达到公共产品均等化的目标。

（三）加深转移支付资金管理

全国人大或国务院策划专门的《政府转移支付法（条例）》，对转移支付的目标、原则、形式、资金的用途等等以法律法规的形式给予规定；要使转移支付和各级政府的预算同步，进而把转移支付纳入各级预算，实施预算管理，其项目要详细列出，并对社会公开，接受社会监督；更改中央转移支付多头管理的情形，将分散在各部门的转移支付管理职能归并，交给一个专门的中央转移支付管理机构行使管理职能；各级财政对下级政府的转移支付引入惩罚激励机制和有偿运用机制，充分调动下级政府开源节流的积极性，清除下级政府对财政补助的依靠性，加强其财政自求平衡的能力。